II SAB/Bk 32/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku S. W. z dnia 10 lipca 2023 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego S. W. kwotę 580,00 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 10 lipca 2023 r. S. W. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji publicznej w zakresie tego, czy, a jeśli tak, to komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność wnioskodawcy. Do wniosku dołączony został odpis pełnomocnictwa oraz odpis działu spadku. Pismem z 20 lipca 2023 r., nr StIPlO.0163.40.2023.AM, organ poinformował, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") nie znajdują zastosowania w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez właścicieli bądź współwłaścicieli działek. Jednocześnie, tym samym pismem, organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek zostanie rozpatrzony pod kątem innych przepisów prawa obligujących Agencję do udostępnienia żądanych danych. Pismem z 21 lipca 2023 r., nr SBIO.0162.1038.2023.RG, organ poinformował, że żądane przez wnioskodawcę dane stanowią dla ARiMR dane osobowe i wezwał go do podania podstawy prawnej, zobowiązującej ARiMR do udzielenia żądanej informacji. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. wnioskodawca podał podstawę prawną, tj. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi, pismem z 21 sierpnia 2023 r., nr SB10.0162.1038.2023.RG, organ odmówił udostępnienia danych osobowych, wyjaśniając jednocześnie wnioskodawcy, powołując się na wyroki sądowe, dlaczego dla złożonego przez niego wniosku nie mają zastosowania przepisy wstawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie zawarte jest pouczenie, że z powodu odmowy udostępnienia informacji, wnioskodawcy przysługuje możliwość złożenia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z siedzibą w Warszawie. Zdaniem organu pismo nie jest decyzją administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznych. W dniu 28 sierpnia 2023 r. wpłynęły do Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR: pismo z 25 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Odwołanie" oraz pismo z 22 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Ponaglenie", które zostały przekazane do Prezesa ARiMR w Warszawie. W odpowiedzi na powyższe pisma skarżący otrzymał pismo z 5 września 2023 r., nr GP-WSWIP.0163.172.2023.SD, potwierdzające, że w przypadku złożonego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o udostępnienie informacji publicznej oraz pismo z 18 września 2023 r., nr GP-WSW1P.0163.176.2023.SD, stwierdzające, że z uwagi na fakt, iż Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wniesienie odwołania nie było możliwe. Skarżący ponownie otrzymał informację, że przysługuje mu prawo do złożenia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych osobowych z siedzibą w Warszawie. Nie zgadzając się z powyższym, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Z treści skargi wynika, skarżący wnosi o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w odpowiednim terminie poprzez udostępnienie rzeczonych informacji albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia; stwierdzenie, że w zakresie rozpoznania wniosku organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzez skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez właścicieli/współwłaścicieli działek. W związku z powyższym, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR udzielił odpowiedzi, jako czynność materialno-techniczna, informującej o braku zastosowania przepisów tej ustawy w realiach rozpoznawanej sprawy oraz o tym, że wniosek zostanie rozpatrzony pod kątem innych przepisów prawa obligujących ARiMR do udostępnienia żądanych informacji - danych osobowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wyjaśnił, że nie dopuścił się bezczynności i dlatego wniesiona skarga powinna zostać oddalona. Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., II SAB/Bk 81/23 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), WSA w Białymstoku oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo błędnego pouczenia strony i błędnego rozumienia istoty wydanych pism przez organy obu instancji, procedura rozpoznania sprawy była prawidłowa, a organy nie pozostawały w bezczynności. Oba pisma, zarówno organu pierwszej instancji z 21 sierpnia 2023 r., jak i pismo Prezesa ARiMR z 18 września 2023 r., były w istocie decyzjami odmawiającymi udzielenia informacji publicznej i zawierały wszelkie niezbędne elementy decyzji administracyjnych, przewidziane w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). W rezultacie strona miała prawo do wniesienia skargi do WSA i jej rozpoznania we właściwym trybie, przy czym błędy proceduralne zaistniałe w toku rozpoznania sprawy nie miały wpływu na prawidłowość i istotę rozstrzygnięcia, a meritum obu decyzji jest prawidłowe. Jednocześnie, wskazując przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd stwierdził, że Dyrektor Oddziału jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w sprawach z zakresu swojej właściwości przedmiotowej jako organu. Nadto, żądane przez skarżącego informacje tj. komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność skarżącego, są informacją publiczną, jednak ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - w niniejszej sprawie ograniczeniu ze względu na prywatność osoby lub osób, które mogły ewentualnie pobierać dopłaty do gruntu (działki ewidencyjnej) wskazanego we wniosku. Udostępnienie informacji żądanej we wniosku skarżącego prowadziłoby, w ocenie sądu, bezpośrednio lub pośrednio do ujawnienia informacji o osobie i o jej sytuacji finansowej, a tym samym naruszałoby jej prywatność. Powyższe odnosi się również do informacji w zakresie tego, czy, a jeśli tak, to komu (imię, nazwisko, adres i numer PESEL) i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność skarżącego. W podsumowaniu sąd stwierdził, że w jego ocenie w decyzji trafnie organy odmówiły udostępnienia żądanych informacji, co prawda nie powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale stwierdzając, że informacje dotyczące użytkownika działki ewidencyjnej wskazanej we wniosku stanowią nie informacje publiczną, a informację w indywidualnych sprawach i stanowiłoby nieuprawnione naruszenie prawa do prywatności osób, których wskazane płatności dotyczą. Oceniając kwestię zarzucanej organowi bezczynności, sąd uznał, że zarówno Dyrektor Oddziału, jak i Prezes ARiMR, w terminie odpowiadali na wszelkie pisma do nich kierowane, wyjaśniając powody dla których nie mogą udzielić informacji, zatem podejmowali działania zgodne z prawem, a więc nie pozostawali w bezczynności. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2025 r., III OSK 1054/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz orzekł o kosztach postępowania. NSA uznał, że uzasadnienie sądu pierwszej instancji jest niespójne, a dokonując oceny prawnej na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy wywołanej skargą na bezczynność, ponieważ przedmiotem skargi nie była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tylko w drodze takiej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, można było ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej. W rezultacie zatem słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez rozstrzygnięcie poza granicami art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 47 i art. 51 Konstytucji RP, ponieważ sąd rozstrzygnął sprawę w przedmiocie bezczynności, wykraczając poza jej granice, bowiem odniósł się do zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do niezobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia informacji czy w ogóle i jeśli tak, to w jakim wymiarze kwoty wypłacono oraz do pozbawienia skarżącego możliwości podważenia stanowiska dotyczącego przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd kasacyjny przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Oddziału w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd w tego rodzaju sprawach nie rozstrzyga, czy dostęp do informacji objętych wnioskiem podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli organ uznaje, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która podlega ewentualnej kontroli sądowej w sprawie ze skargi wnioskodawcy na tę decyzję Tymczasem sąd, przedwcześnie orzekając o ograniczeniu prawa skarżącego do informacji publicznej, w istocie pozbawił go możliwości podważenia argumentacji o konieczności ochrony prywatności, która to w pierwszej kolejności toczy się na skutek wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto, w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji zabrakło oceny co do kompletności odpowiedzi Dyrektora Oddziału na żądania zawarte we wniosku z 10 lipca 2023 r. Skarżący domagał się bowiem udzielenia informacji nie tylko komu i w jakim wymiarze wypłacono dopłaty bezpośrednie na wskazane we wniosku działki ewidencyjne, stanowiące własność skarżącego, ale też informacji czy w ogóle takie dopłaty zostały dokonane. NSA podkreślił ponadto, że ocenie sądu pierwszej instancji podlega kwestia ewentualnej bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyłącznie przez Dyrektora Oddziału, do którego wniosek został skierowany i którego obejmuje zawarty w skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji zarzut. Rozpoznając skargę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. W zgodzie z powyższym sąd uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 1054/24. Po analizie sprawy sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przy czym za sprawę publiczną uznaje się każdą sprawę związaną z istnieniem i funkcjonowaniem państwa. Tam, gdzie występuje aktywność organów państwa bądź organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (zob. wyroki NSA: z 31 maja 2004 r., OSK 205/04; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1574/19; z 25 kwietnia 2024 r. III OSK 941/23). Art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, jest doprecyzowaniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o majątku publicznym, w tym pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wymaga zatem przypomnienia, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w trzech kwestiach: - "czy" wypłacono dopłaty bezpośrednie w związku z uprawą wskazanych działek ewidencyjnych, a jeśli tak to - "komu" - "i w jakim wymiarze". Skarżący wniósł o podanie następujących danych za okres począwszy od 2006 r. do dnia złożenia wniosku w odniesieniu do poszczególnych działek i lat: jaką kwotę wypłacono oraz dane osoby, na której rzecz nastąpiła płatność, tj. imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL. Dyrektor Oddziału kilkukrotnie korespondował ze skarżącym. Końcowo, w piśmie z 21 sierpnia 2023 r., nr SB10.0162.1038.2023.RG, organ odmówił udostępnienia danych osobowych, wskazując, że do spornego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie zawarto pouczenie o możliwości złożenia skargi do Prezesa UODO. Od tegoż pisma, traktują je jako decyzję, skarżący złożył odwołanie do organu wyższej instancji. Przekazując mu odwołanie (pismo nr StIP10.0163.40.2023.AM), organ pierwszej instancji wskazał, że pismo z 21 sierpnia 2023 r. nie jest decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i nie było intencją organu, żeby taką decyzją było. Zdaniem sądu informacjom żądanym wnioskiem skarżącego z 10 lipca 2023 r. zasadniczo nie można odmówić waloru informacji publicznej. Informacje te - jako stanowiące informacje o gospodarowaniu środkami pieniężnymi z zasobów publicznych - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. g u.d.i.p.). Lektura akt sprawy pozwala przyjąć, że zasadniczo nie ma sporu co do tego, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi. Konflikt między organem a skarżącym koncentruje się natomiast na tym, jak przedmiotowy wniosek został załatwiony – w zakresie samego rozstrzygnięcia, jak i przyjętej jego formy. W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, sąd, na podstawie dokumentów nadesłanych przez organ, stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił żądanej wnioskiem z 10 lipca 2023 r. informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania, poprzestając tylko na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o stanowisku organu. Organ w piśmie z 21 sierpnia 2023 r. wskazał, że (cyt.): "Wnioskowane przez Pana dane stanowią dane osobowe. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawia udostępnienia żądanych danych osobowych ze względu na fakt, iż pisma z dnia 10.07.2023 r. oraz z dnia 01.08.2023 r. nie wskazują właściwej podstawy prawnej zobowiązującej Agencję do udostępnienia żądanych danych". Jednocześnie organ wskazywał, że ww. pismo nie stanowi decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Sąd zauważa, że ocena charakteru wnioskowanej informacji leży po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym rolą wnioskodawcy nie jest przekonywanie zobowiązanego podmiotu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Wymaga przy tym podkreślenia, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie organ faktycznie stwierdził ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jednak nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej. Taka decyzja podlegałaby kontroli sądu, który z kolei dopiero wówczas władny byłby zająć stanowisko co do prawidłowości ograniczenia przez organ dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem organ wskazywał jedynie, że do wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymując, że udzielona skarżącemu informacja miała charakter czynności materialno-technicznej (por. pismo z 5 września 2023 r., nr GP-WSWIP.0163.172.2023.SD, stanowiące odpowiedź na "Ponaglenie"). Sąd uznał zatem, że organ w sposób wadliwy załatwił wniosek skarżącego, czyniąc to w nieodpowiedniej formie, bo w formie pisma, nie zaś decyzji – przy założeniu, że rzeczywiście zaistniały podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Skoro organ nie spełnił omawianego żądania zawartego we wniosku, jak i nie wydał decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to zarzut bezczynności w tym zakresie należało uwzględnić. Ponadto, zwraca uwagę fakt, że organ (jak również tut. sąd w uchylonym wcześniej przez NSA wyroku) skupił się w zasadzie na żądaniu skarżącego o podanie danych osobowych, pomijając jednak treść samego wniosku, który składa się z trzech pomniejszych elementów: "czy", "komu" i "w jakim wymiarze" wypłacono dopłaty bezpośrednie w związku z uprawą wskazanych działek ewidencyjnych. W opinii sądu, organ nie dokonał analizy, jak zakres zapytania strony rzeczywiście koreluje z odmową udostępnienia wnioskowanych informacji. Przede wszystkim organ pominął pierwszy człon pytania, tj. "czy" wypłacono dopłaty w związku z uprawą działek, nie dokonując przekonującej analizy prowadzającej do stwierdzenia, czy informacja ta jest lub nie jest informacją publiczną oraz czy dostęp do niej miałby być ograniczony. Warto przy tym zauważyć, że odpowiedź na to pytanie w zasadzie warunkuje też konieczność odpowiedzi na dwa pozostałe. Organ pozostawał zatem w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego – zarówno pod względem formy jego załatwienia, jak i zakresu objętego żądaniem strony. Sąd stwierdził zatem, że skarga była o zasadna tak w dniu jej wniesienia, jak i w dniu wyrokowania, kiedy to stan bezczynności nadal nie ustał. Organ nadal nie załatwił wniosku skarżącego zgodnie z regulacją art. 13-16 u.d.i.p. Z tego też powodu skargę należało uwzględnić i, w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązać Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 wyroku). Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (czynność) nie został podjęty, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują, by niedziałanie organu było celowe, czy zawinione w stopniu rażącym. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ, zgodnie ze swym przekonaniem, udzielił odpowiedzi na wniosek – podjął więc próbę załatwienia sprawy, jednak w niewłaściwej formie i w niepełnym zakresie. Zaniechanie realizacji wniosku nie było więc skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego. Mając to na uwadze, sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 580 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.