II SAB/Bk 33/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 01 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie nadania numeru porządkowego dla nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę A. D. w piśmie z dnia 28.02.2006r. (data wpływu) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł o "wydanie postanowienia dla Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy w S.", aby "stwierdził decyzją" numer porządkowy dla nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] mp [...] położonej we wsi Z. gmina S. Pismo, z uwagi na treść, potraktowane zostało jako skarga na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej o nadaniu numeru porządkowego dla nieruchomości. Uzasadniając zawarte w piśmie żądanie A. D. podniósł, iż z Burmistrzem S. prowadzi wieloletnią korespondencję dotyczącą zmian numeru porządkowego nieruchomości wskazanej we wniosku. Ostatnim wysłanym do w/w organu pismem było zawiadomienie z dnia 20.01.2006r., w którym wniósł o nadanie przedmiotowej nieruchomości numeru porządkowego [...] oraz wskazał na konieczność nadawania numerów porządkowych w drodze decyzji administracyjnych. Powołał się przy tym na postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny w sprawie I C [...] z dnia 04.01.2004r., w którego uzasadnieniu stwierdzono, iż nadawanie i zmiana numerów porządkowych nieruchomości odbywa się w drodze rozstrzygnięć mających formę decyzji administracyjnych. Wskazał, iż do chwili obecnej Urząd Miasta i Gminy w S. nie ustosunkował się do pisma z dnia 20.01.2006r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. podał, iż zgodnie z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie właściciela nieruchomości. Zawiadomienia takie były do A. D. wielokrotnie wysyłane. Jednocześnie wskazał, iż powołany przepis nie ustanawia obowiązku wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. Wniósł o oddalenie skargi. W oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 22.03.2006 roku (k.1) skarżący został wezwany m.in. do wykazania wyczerpania środków zaskarżenia - pod rygorem odrzucenia skargi (wezwanie – k. 16). Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 29.03.2006r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 17). W odpowiedzi na wezwanie A. D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo zatytułowane "Wyjaśnienie", w którym powtórzył argumentację przytoczoną w skardze i po raz kolejny opisał przebieg dotychczasowej korespondencji z Burmistrzem S. dotyczącej zmian numeru porządkowego nieruchomości położonej w miejscowości Z. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W BIAŁYMSTOKU ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia zawiadamia się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela – inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. Stosownie zaś do § 9 ust. 2 w/w Rozporządzenia, jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę. Z powołanych przepisów wynika zatem, iż jedną z form wszczęcia postępowania o nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości jest wniosek właściciela nieruchomości lub osoby faktycznie nią władającej. Akta administracyjne niniejszej sprawy zawierają dosyć obszerną korespondencję pomiędzy władzami Gminy S. a A. D. obejmującą okres lat 90-tych do roku 2006. Niewątpliwie jednak postępowanie administracyjne, którego prawidłowość zakwestionowano skargą na bezczynność, zainicjowano pismem z dnia 20.01.2006r. zatytułowanym "Powiadomienie". A. D. zwrócił się w nim o "stwierdzenie decyzją numeru porządkowego dla nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] mp [...] położonej we wsi Z.". Treść tego pisma wskazuje, zdaniem Sądu, iż jest ono wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w przedmiocie nadania numeru porządkowego dla nieruchomości, a więc wnioskiem o jakim mowa w powołanym § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 października 2004r. Zgodnie z art. 61 §3 kpa datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej, który przy załatwianiu sprawy, w braku przepisów szczególnych, jest związany terminami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do zasady wyrażonej w art. 35 §1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec powyższego, organ administracyjny w osobie Burmistrza S. z chwilą wpływu pisma z dnia 20.01.2006r. był obowiązany do jego załatwienia zgodnie z procedurą wynikającą z KPA przy zastosowaniu przepisów o nadawaniu numerów porządkowych nieruchomościom. Z uwagi na to, że skarżący oraz organ administracyjny zeprezentowali odmienne stanowisko odnośnie formy rozstrzygnięcia o nadaniu numeru porządkowego, zasadnym jest wypowiedzenie się przez sąd w tej kwestii, tym bardziej, że przyjęcie określonej formy tego rozstrzygnięcia rzutowało w zasadniczy sposób na to, jaki tryb wyczerpania drogi administracyjnej - zażalenie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - powinien zastosować skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem komentatorów i orzecznictwa przepis art. 104 § 1 kpa (zgodnie z którym organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), nie ustanawia ogólnego domniemania rozstrzygania sprawy administracyjnej w formie decyzji. Określa jedynie procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej organ powinien być umocowany z mocy przepisu szczególnego w sposób wyraźny lub dorozumiany (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996r., s.446, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 38 z glosą J. Borkowskiego). W ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) zawarto zapis, iż ustalanie numerów porządkowych nieruchomości należy do zadań gminy (art. 47 a pkt 2). Przepisy wykonawcze do w/w ustawy tj. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28.10.2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432) zawierają jedynie ogólne stwierdzenie, iż każda nieruchomość powinna mieć jeden numer porządkowy, zaś o jego nadaniu zawiadamia się podmiot zainteresowany - § 3 i § 9 w/w Rozporządzenia. Podobnie nieobowiązujące już Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.06.1968r. (Dz.U. Nr 23, poz. 151) nie zawierało regulacji nakazującej nadawanie przedmiotowych numerów w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika zatem, iż jest to czynność faktyczna z zakresu administracji publicznej – art. 3 §1 pkt 4 p.p.s.a., o której informuje się właściciela lub wnioskodawcę. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo (por. wyrok NSA w Białymstoku z dnia 18.01.2002r. SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65). W konsekwencji należy przyjąć, iż załatwienie sprawy przez Burmistrza S. powinno nastąpić w formie czynności o charakterze materialno-technicznym polegającej na wystosowaniu do wnioskodawcy pisemnego zawiadomienia o zajęciu stanowiska w przedmiocie wniosku o zmianę numeru porządkowego. Takie zawiadomienia zostały wystosowane w okresie poprzednim, na wcześniejsze wnioski o nadanie numeru porządkowego oraz z urzędu. Jak wynika ze skargi, Burmistrz S. odnośnie pisma z dnia 20.01.2006r., które zainicjowało kolejne postępowanie o nadanie numeru porządkowego, nie tylko nie zajął stanowiska, ale i nie wypowiedział się w inny sposób. Fakt ten potwierdzają akta administracyjne. W takiej sytuacji A. D., po ponad miesięcznym oczekiwaniu na stanowisko organu administracji publicznej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotową skargę na bezczynność Burmistrza S. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia (art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Powołany przepis przykładowo wymienia przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi i stanowi w §1 pkt 6, iż skarga podlega odrzuceniu również z przyczyn innych niż wymienione w punktach od 1 do 5. Wskazuje się, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. sytuację uprzedniego niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (vide J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNExis, Warszawa 2004, s.116 oraz postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999r. w sprawie III SA 7254/98, LEX nr 43843). W przypadku skargi na bezczynność uprzednie wyczerpanie drogi administracyjnej polega co do zasady na wniesieniu zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w zakreślonym terminie – art. 37 kpa. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, regulacja ta dotyczy jednak tylko bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej. W przypadku zaś niedokonania czynności o charakterze materialno-technicznym, co do których ustawy nie przewidują środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, zgodnie z art. 52 §3 p.p.s.a. uprzednie wyczerpanie drogi administracyjnej polega na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (vide A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego", Zakamycze 2005, wyd. II, teza 6 do art. 37 kpa oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., II SAB/Op 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 33). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu - w sytuacji, gdy bezczynność ta dotyczyła wykonania obowiązku w postaci dokonania określonej czynności materialno–technicznej, dla której żaden przepis prawa nie przewiduje sformalizowanych środków zaskarżenia - jest uprzednie wezwanie organu do dokonania tej czynności, przy czym nie ma obowiązku dokonania wezwania w określonym terminie (vide T. Woś i inni, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s.85-86). Analiza akt administracyjnych wykazuje, iż wezwanie takie, odnoszące się do wniosku z dnia 20.01.2006r., skierowane do Burmistrza S., nie zostało przez A. D. wystosowane. Skarżący, wezwany do wykazania faktu wezwania, nie uczynił tego. Wypełnieniem obowiązku wynikającego z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22.03.2006r. nie może być pismo z dnia 03.04.2006r., albowiem nie zawiera ono treści wskazujących, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce. W konsekwencji skarżący nie spełnił podstawowego warunku umożliwiającego przystąpienie do merytorycznej oceny zasadności skargi, czego konsekwencją jest wyeliminowanie jej już na etapie badania przesłanek formalnych. Jednocześnie wskazać należy, iż nie mogło zostać w niniejszym postępowaniu uwzględnione rozszerzające skargę na bezczynność żądanie A. D., zgłoszone w piśmie z dnia 16 maja 2006r. (k.39) dotyczące dokonania zmiany numeru porządkowego nieruchomości przez sąd oraz zasądzenia od Urzędu Miasta i Gminy w S. kwoty 8.000 zł jako rekompensaty i odszkodowania za pozbawienie go miejsca stałego zamieszkania od 1988r. do 1996r. tj. przez okres 8 lat. Z mocy art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne wyszczególnione w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Zatem samoistnie, bez wydanego aktu administracyjnego sądy administracyjne nie mogą orzekać. Tym samym WSA nie był władny do orzekania w przedmiocie roszczeń wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 16 maja 2006r. Droga sądowoadministracyjna w tym zakresie była niedopuszczalna, a skarga w rozszerzonej części podlega odrzuceniu stosownie do przepisu art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. Reasumując - wobec niewyczerpania trybu z art. 52 § 3 p.p.s.a. tj. uprzedniego wezwania organu administracyjnego do usunięcia naruszenia prawa oraz wobec zgłoszenia żądań pozostających poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, z mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.