II SAB/Bk 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P. O. I. I. B. w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. O. I. I. B. w B. do rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] lutego 2014 roku w terminie 14 dni; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. O. I. I. B. w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A. K. (dalej przywoływany też jako: "Skarżący"), zawnioskował, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej powoływana jako: "u.d.i.p.") do R. P. O. I. I. B. P. w B. (dalej przywoływana jako: "Rada") o udostępnienie kopii opinii prawnej w sprawie art. 76a k.p.a., którą ww. organ zamówił, a następnie pismem znak: [...] z dnia [...] września 2011 r. przekazał P. M. B. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Rada wyjaśniła, że opinia ta nie jest informacją publiczną, nie została wytworzona przez żaden z organów Rady ani też nie stanowi rozstrzygnięcia żadnej sprawy. Jako opinia prawna podlega też ochronie prawa autorskiego. W związku z czym Rada skontaktowała się z kancelarią, która tę opinię przygotowała aby zapytać o zgodę na jej udostępnienie, zgody jednak na udostępnienie tej opinii kategorycznie odmówiono. Skargę na bezczynność Rady w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożył do wojewódzkiego sądu administracyjnego A. K., który zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę wniósł o zobowiązanie Rady do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii ww. opinii prawnej oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W przekonaniu Skarżącego opinia prawna stanowi informację publiczną gdyż została zamówiona przez Radę i następnie przekazana organowi administracji publicznej, dotyczy sprawy publicznej oraz, że zarówno sam fakt, że Rada zamówiła opinię prawną w sprawie art. 76a k.p.a., jak i to, że następnie przekazała ją P. M. B., przynależą do sfery faktów. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Rada pozostawała w sprawie w bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Treść tego przepisu niewątpliwie należy rozpatrywać przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie którego obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności m.in. organów samorządu zawodowego. Wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13, LEX nr 1375651). Zgodnie też z u.d.i.p. w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości: - udziela informacji publicznej, co stanowi czynność materialno – techniczną, - udziela w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), - odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), - odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada była w przedmiotowej sprawie organem zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) W ocenie Sądu, Rada błędnie oceniła, że kopia opinii prawnej, będąca w posiadaniu organu, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nieprawidłowe przyporządkowanie żądanej informacji do kategorii niestanowiącej informacji publicznej, skutkowało odstąpieniem przez Radę od rozpatrzenia wniosku zgodnie z art. 13 u.d.i.p., bądź zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rada poinformowała jedynie pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej. Działanie to należałoby uznać za poprawne w sytuacji, gdyby w rzeczywistości opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego była pozbawiona w przedmiotowej sprawie waloru informacji publicznej. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze wielokrotnie podnoszono, że bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/13, LEX nr 1317140). Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny sprawy zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. W ocenie Sądu przedmiotowa opinia prawna zamówiona przez Radę jako odnosząca się do działania władz publicznych (P. M. B.) ma niewątpliwie charakter informacji publicznej i nie ma w tej sprawie znaczenia, że nie została wytworzona przez żaden z organów Rady, ani też, że nie stanowi rozstrzygnięcia żadnej sprawy. Czymś innym jest natomiast obowiązek udostępnienia kopii opinii prawnej, który może być ograniczony poprzez m.in. ochronę tajemnic ustawowo chronionych czy też prawa autorskie, o czym mowa w art. 5 u.d.i.p. Rada w ponownym postępowaniu powinna dokonać analizy opinii prawnej pod kątem możliwości jej udostępnienia i albo wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., albo udostępnić tą informację publiczną. Zatem osoba wnosząca o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie w sposób uprawniony żądała wydania kopii opini prawnej, a Rada pozostawała w bezczynności z uwagi na błędne przekonanie, że w przedmiotowej sprawie nie należy rozpatrzyć przedmiotowego wniosku w trybie u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Radę do załatwienia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych w trybie u.d.i.p. wniosku Skarżącego, nie przesądzając jednocześnie czy informacja publiczna powinna zostać udostępniona. Zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze poglądy judykatury z uwagi na brak ustawowej definicji "rażącego naruszenia prawa". Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów, co w ocenie Sądu, spowodowało, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.