II SAB/Bk 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę H. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi punktu 3 wniosku J. S. z dnia 22 kwietnia 2010 roku; 2. zasądza od Starosty H. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100,00 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 22 kwietnia 2010 r. J. S. zwrócił się do Starosty Powiatu H. o: 1) wydanie kserokopii wniosku Wójta Gminy H. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...] i nr [...] (droga gminna do S.), 2) wydanie kserokopii decyzji w powyższej sprawie oraz 3) wskazanie organu, który prowadził postępowanie i wydał decyzje o ustalenie lokalizacji dróg powiatowych, ich przebudowy - droga powiatowa: D. – B., droga powiatowa: od drogi wojewódzkiej do B., droga powiatowa: od drogi wojewódzkiej do R. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, Starosta Powiatu H. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz Zarządzenie Nr [...] Starosty H. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie wprowadzenia opłat za udostępnianie informacji publicznej poinformował, iż wnioskowane dokumenty zostaną przekazane po uprzednim uiszczeniu stosownej opłaty. Odnośnie punktu trzeciego wniosku poinformowano, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym jest wójt, burmistrz. W tym stanie rzeczy J. S. w dniu 17 maja 2010 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Starosty Powiatu H. w sprawie rozpoznania punktu trzeciego wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż żądane przez niego dokumenty z punktu pierwszego i drugiego w/w wniosku zostały mu wydane po wpłaceniu określonej kwoty. Natomiast Starosta uchylił się od wskazania organu, o którym mowa w punkcie trzecim tego wniosku, przywołując jedynie przepisy prawa regulujące sprawy z zakresu ustalania lokalizacji inwestycji, czyli wykazał bezczynność. W odpowiedzi na skargę, Starosta Powiatu H. wniósł o jej oddalenie. Podał, iż w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. zwrócił się do organu o udostępnienia informacji publicznej. Starosta H. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej polegającej na wydaniu kopii wniosku Gminy H. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z działek nr [...] i nr [...] położonych przy drodze gminnej do wsi S. oraz kopii decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Żądane dokumenty zostały skarżącemu wydane. Nadto w tym samym piśmie skarżący został poinformowany, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym w sprawie ustalenia lokalizacji drogi powiatowej jest wójt, burmistrz. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego został zatem załatwiony w terminie przewidzianym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Starosta H. nie pozostawał w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2010 r. skarżący podkreślił, iż żądanie wskazania organu, który prowadził postępowanie i wydał decyzje o ustaleniu lokalizacji przebudowy dróg powiatowych odpowiada definicji informacji publicznej, dlatego też ustawa o dostępie do informacji publicznej ma tu zastosowanie. Natomiast żądanie wskazanie przepisu prawa, jego interpretacja nie odpowiada powyższej definicji. W związku z powyższym stwierdzenie Starosty H. zawarte w odpowiedzi na skargę, iż nie pozostawał w bezczynności, gdyż w prawnie ustalonym terminie wskazał przepis prawa, jest całkowicie bezpodstawne. Ponadto w przypadku niewłaściwości organu ma zastosowanie art. 65 § 1 kpa, z którego Starosta nie skorzystał. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty H. do rozpoznania punktu trzeciego wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz od Starosty H. zwrotu wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd uwzględnił skargę, albowiem tej nie sposób odmówić słuszności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a Na wstępie rozważań podnieść należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05). Przechodząc do rozważeń natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy, zatem uznać, że informację publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (vide: postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex 137863, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06, Lex 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, Lex 197599). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji o udzielenie, której wystąpił skarżący w punkcie trzecim wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 14 ust. 1 w/w ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ w ustawowym terminie 14 dni, od daty złożenia wniosku, poinformował skarżącego, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym w sprawie ustalenia lokalizacji drogi powiatowej jest wójt, burmistrz. W ocenie Sądu udzielona odpowiedz nie czyniła zadość wymogom udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytanie zadane przez skarżącego zostało sformułowane precyzyjnie. W punkcie trzecim wniosku z dnia 22 kwietnia 2010 r. skierowanym do Starosty H., skarżący zwrócił się o wskazanie konkretnego organu, który prowadził postępowanie i wydał decyzje o ustalenie lokalizacji konkretnych dróg powiatowych, ich przebudowy (drogi powiatowej D. – B., drogi powiatowej od drogi wojewódzkiej do B. oraz drogi powiatowej od drogi wojewódzkiej do R.). Tymczasem organ udzielił enigmatycznej odpowiedzi na proste pytanie, powołując się ogólnie na treść ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż Starosta Powiatu H. pozostawał w bezczynności w załatwieniu punktu trzeciego w/w wniosku skarżącego, albowiem podjęte przez niego czynności nie mogą być uznane za czynności, do których organ zobowiązany jest na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowy udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego (w formie pisma np.: zawiadomienia, odpowiedzi), że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059.02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. Uznanie w niniejszej sprawie, iż wniosek skarżącego winien być rozpoznany w oparciu o w/w ustawę, oznacza to, iż organ zobowiązany był albo udzielić informacji albo odmówić udostępnienia informacji. Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Starostę Powiatu H. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2010 r. w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przy rozważeniu ograniczeń w prawie do informacji publicznej przewidzianych w art. 5 ustawy, w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.