II SAB/Bk 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skarg D. Ł. i B. Ł. na przewlekłość w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez Wojewodę P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. oddala skargi. II SAB/Bk 35/12 UZASADNIENIE Decyzją z [...].03.2009 r. znak [...] Starosta B. udzielił Burmistrzowi Ł. pozwolenia na przebudowę drogi gminnej nr [...] w Ł. S. na odcinku od drogi powiatowej nr [...] do drogi powiatowej nr [...] na kilkunastu działkach szczegółowo wymienionych w decyzji. Wobec powyższej decyzji zostało wszczętych kilka nadzwyczajnych postępowań administracyjnych: o wznowienie oraz o stwierdzenie jej nieważności. Postępowania nieważnościowe toczyły się w następującej konfiguracji: - na skutek wniosku D. i B. Ł. z 27.04.2009 r. Wojewoda P. wydał w dniu [...].06.2009 r. decyzję znak [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazując, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę i nie wykazali swojego interesu prawnego jak wymaga tego art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Nie mogą więc skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tego pozwolenia. Rozstrzygnięcie Wojewody nie zostało zaskarżone; - na skutek kolejnego wniosku D. i B. Ł. z 11.01.2010 r. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. toczyło się przed Wojewodą P. postępowanie nieważnościowe o numerze [...]. Wnioskodawcy wywodzili, że przedmiotowe pozwolenie zostało skierowane do osób nieżyjących w dniu jego wydania, stąd było dotknięte kwalifikowaną wadą z art. 156 k.p.a.; - niezależnie od powyższego wniosku z 11.01.2010 r., Wojewoda P. zawiadomieniem z 23.02.2010 r. wszczął z urzędu postępowanie - oznaczone później jako [...] - o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. Wskazał, że postępowanie to obejmuje pozwolenie "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania w stosunku do właścicieli działek o numerze ewidencyjnym [...]". Powziął bowiem wątpliwość, czy właściciele tych działek żyli w dniu wydawania pozwolenia na budowę, a zatem czy powinni być stronami postępowania, czy też w postępowaniu powinni uczestniczyć ich następcy prawni, a decyzje faktycznie skierowano do osób niebędących stronami w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, dla obydwu toczących się postępowań nieważnościowych prowadzono jedne akta administracyjne. W postępowaniu wszczętym z urzędu wydano następujące rozstrzygnięcia. Decyzją z [...].04.2010 r. Wojewoda P. "nie stwierdził nieważności" decyzji Starosty B. nr [...] z [...].03.2009 r. o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie postępowanie przed organem administracji architektoniczno – budowlanej nie toczyło się wobec osób niebędących stronami w sprawie i nieżyjących. Wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru wracały z wyraźnym wskazaniem imienia i nazwiska stron oraz z ich podpisami. Niezależnie od tego wskazano, że D. i B. Ł. nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W wyniku odwołania od powyższej decyzji złożonego przez D. i B. Ł. – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...].07.2010 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji wskazując, że w postępowaniu nie ustalono jednoznacznie, czy toczy się ono na wniosek czy z urzędu, nieprawidłowo określono zakres postępowania jako "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania" oraz nie ustalono prawidłowo kręgu stron lub ich następców prawnych. W postępowaniu prowadzonym ponownie po wydaniu powyższej decyzji kasacyjnej Wojewoda, wskazując że toczy się ono z urzędu, kilkakrotnie zawiadamiał strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag oraz wniosków, informował o powodach przedłużania się postępowania oraz planowanym terminie jego zakończenia. Organ I instancji uzyskał również akty zgonu dwóch stron postępowania o pozwolenie na budowę (k. 170). Następnie Wojewoda P. decyzją z [...].03.2011 r. znak [...] orzekł o niestwierdzaniu nieważności decyzji Starosty B. z [...].03.2009 r. o pozwoleniu na budowę wskazując, że niezapewnienie następcom prawnym zmarłych stron udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Na skutek odwołania od powyższej decyzji złożonego przez D. i B. Ł. – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].05.2011 r. rozstrzygnięciem znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu II instancji z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu oraz z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że Wojewoda prowadził postępowanie nieważnościowe wszczęte na zasadzie oficjalności wyłącznie w zakresie dotyczącym prawidłowości skierowania pozwolenia na budowę do właścicieli działek nr [...]. W toku sprawy okazało się, że te podmioty nie żyją, zatem decyzja dotycząca nieważności mogła być skierowana wyłącznie do następców prawnych zmarłych stron. W konsekwencji tylko one mogły wnieść odwołanie. Ten środek zaskarżenia złożony przez D. i B. Ł. jest zatem wniesiony przez podmioty niebędące stronami, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Powyższa decyzja GINB z [...].05.2011 r. zakończyła etap administracyjny postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu wobec pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r. Odrębnie toczyło się natomiast postępowanie wszczęte na wniosek D. i B. Ł., którego przewlekłość jest przedmiotem skargi w sprawie II SAB/Bk 37/12. W dniu 14.11.2011 r. do Wojewody P. wpłynęło pismo D. i B. Ł. zatytułowane "Skarga", w którym wskazano jako podstawę jej wniesienia przepisy art. 227 i 229 k.p.a. Wywodzono, że Wojewoda P. prowadził postępowanie nieważnościowe pomijając wielokrotne wskazania GINB co do sposobu jego zakończenia oraz uchylając się od właściwego rozpoznania sprawy, co wywołało jej przewlekłość. Wskazano w niej również zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego) poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.) poprzez dowolną ocenę dowodów i błędne ustalenie kręgu stron postępowania. Wojewoda P. ustosunkował się do powyższej skargi pismem z 12.12.2011 r. (k. 503), natomiast skarżący złożyli wniosek z 04.01.2012 r. wskazując, że skarga powinna zostać rozpoznana decyzją lub w trybie art. 238 k.p.a., co nie nastąpiło. Następnie złożyli pismo z 02.02.2012 r. zatytułowane "Odwołanie", w którym zakwestionowali sposób jej rozpatrzenia (k. 568). Przedmiotowe pismo zostało rozpoznane postanowieniem GINB z [...].03.2012 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że skarga z 14.11.2011 r. została rozpoznana w trybie Działu VIII k.p.a. jako tzw. skarga obywatelska na działanie organu. Przepisy tego Działu nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych. Taka decyzja nie została wydana i nie było podstaw do wniesienia odwołania. Środek zaskarżenia złożony przez D. i B. Ł. był zatem niedopuszczalny. W takim stanie procesowym D. i B. Ł. złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.2009 r. Wskazali, że przewlekłość dotyczy postępowań Wojewody zakończonych decyzjami z: [...].03.2011 r. znak [...] niestwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę, z [...].03.2011 r. znak [...] niestwierdzającej nieważności pozwolenia na budowę oraz z [...].08.2011 r. znak [...] umarzającej postępowanie nieważnościowe. W punktach 1 i 2 skargi wywiedziono, że działanie Wojewody P. dezorientowało strony. Nadto organ nagminnie nie uwzględniał wytycznych GINB, co od ponad roku uniemożliwia merytoryczne zakończenie postępowania oraz wbrew obowiązkowi nie podejmował działań mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W punkcie 3. skargi zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 35 i 36 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Zdaniem skarżących mimo długotrwale prowadzonego postępowania odmówiono im, wbrew prawu, przymiotu strony postępowania, mimo że posiadanie przez nich takiego przymiotu jest oczywiste. Odmienne ustalenie organu stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 prawa budowlanego. Również wady nieważności zdaniem skarżących tkwią w niedostrzeżeniu prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę wobec osób nieżyjących, co ustalono niewątpliwie w trakcie postępowania. Końcowo wnieśli o zobowiązanie Wojewody P. do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę drogi z [...].03.2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarga opisana wyżej została potraktowana jako wniesiona co do trzech postępowań nieważnościowych dotyczących decyzji z [...].03.2009 r. – dwóch wszczętych z urzędu (zarejestrowano skargi w tym przedmiocie jako II SAB/Bk 35/12 i II SAB/Bk 36/12) oraz postępowania wszczętego na wniosek (zarejestrowaną ją jako II SAB/Bk 37/12). Stwierdzając omyłkowe rozdzielenie skargi co do postępowań nieważnościowych wszczętych z urzędu na dwie sprawy – postanowieniem z 06.09.2012 r. wydanym na rozprawie tutejszy sąd na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 51 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą II SAB/Bk 35/12 (k. 109). Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek z 11.01.2010 r. została rozpoznana w sprawie II SAB/Bk 37/12, a więc zgodnie z jej pierwotną rejestracją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznana w sprawie niniejszej o sygnaturze II SAB/Bk 35/12 skarga D. i B. Ł. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę P. postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.2009 r., wszczętego z urzędu zawiadomieniem z 23.02.2010 r., podlega oddaleniu. Przede wszystkim sąd ocenił, że skarga spełnia warunek formalny z art. 52 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Ta przesłanka w przypadku kwestionowania przewlekłości jest spełniona poprzez złożenie przez skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie składali pisma zatytułowanego wprost jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy. Wnieśli natomiast pismo z 10.11.2011 r. zatytułowane "Skarga wraz z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 227, 229 k.p.a.", w którego treści zarzucili Wojewodzie "uchylanie się od właściwego rozpoznania sprawy administracyjnej" oraz wskazali na "konieczność wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 52 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (k. 453 akt administracyjnych). Złożyli również "Odwołanie" od sposobu rozpatrzenia przez Wojewodę powyższej skargi, w którym powtórzyli zarzuty w niej zawarte dotyczące konieczności prowadzenia postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który to przepis traktuje o bezczynności i przewlekłości postępowania. Zdaniem składu orzekającego należy uznać, że powyższe pisma świadczą o zamiarze poddania kontroli przewlekłego, jak w nich stwierdzono, prowadzenia postępowania przez Wojewodę i co najmniej w tej części powinny zostać załatwione jako zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Poza tym pismo zatytułowane "Odwołanie" zostało skierowane do GINB, a więc organu wyższego stopnia wobec Wojewody w sprawach architektoniczno – budowlanych, co jest zgodne z wymaganiem art. 37 k.p.a. Jeśli więc potraktować wymienione pisma przynajmniej w części jako zażalenia, to już sam fakt ich złożenia świadczy o wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Powyższego wniosku nie zmienia sposób załatwienia zarówno "Skargi" z 10.11.2011 r., jak i "Odwołania" z 02.02.2012 r. tj. odpowiednio – pismem Wojewody z 12.12.2011 r. i postanowieniem GINB z [...].03.2012 r. Skład orzekający podziela bowiem tę linię orzecznictwa, zgodnie z którą złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie wszczyna ono odrębnego postępowania administracyjnego, a sposób jego załatwienia, który jest czynnością nadzorczą i nie wymaga formy decyzji czy postanowienia, nie może być skarżony do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2259/10, postanowienie NSA z 20.01.2011 r., I OSK 33/11, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Również zdaniem składu orzekającego sposób załatwienia przez organ wyższego stopnia przedmiotowego zażalenia nie ma wpływu na dopuszczalność późniejszego skarżenia przewlekłości postępowania. Dlatego też należało ocenić, że warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który w sprawie niniejszej sprowadzał się do obowiązku złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, wymagany przez art. 52 § 1 p.p.s.a., został spełniony. Skład orzekający stwierdził natomiast brak podstaw do uznania, że Wojewoda P., prowadząc z urzędu postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r., czynił to w sposób przewlekły. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwala się pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Zdaniem sądu przewlekłość postępowania o wyżej scharakteryzowanych cechach w sprawie niniejszej nie miała miejsca, choć niewątpliwie działaniom obydwu organów administracji architektoniczno – budowlanej (I i II instancji) można zarzucić wiele nieprawidłowości. Jedynie na marginesie wskazać można przykładowo na dwutorowe prowadzenie postępowania nieważnościowego: z urzędu i na wniosek - co do tego samego spornego pozwolenia na budowę z [...].03.2009 r., skoro – jak trafnie stwierdził GINB w decyzji z [...].07.2010 r. – "sprawa o nieważność na podstawie art. 156 k.p.a." obejmuje zawsze całość decyzji kontrolowanej i powinna być prowadzona jako jedno postępowanie. Niezależnie jednak od poprawności merytorycznej działania Wojewody, fakt złożenia dwóch skarg na przewlekłość, w dwóch postępowania, determinował ich oddzielne rozpoznanie. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, prowadzona z urzędu od 23.02.2010 r., została zakończona decyzją ostateczną GINB umarzającą postępowanie w dniu [...].05.2011 r., a Wojewoda P. – bo to jego działanie sąd kontroluje – wydał decyzję [...].03.2011 r. (k. 201), w której nie stwierdzono nieważności pozwolenia. Przewlekłość niniejszego postępowania Wojewody może być zatem kontrolowana wyłącznie w okresie od jego wszczęcia (23.02.2010 r.) do wydania decyzji kończącej postępowania ([...].03.2011 r.). W ocenie składu orzekającego w tym czasie nie doszło do przewlekłości, bowiem wymieniony organ podejmował czynności bez nieuzasadnionych i długotrwałych przerw oraz informował strony o przebiegu postępowania, o planowanym terminie jego zakończenia oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co było prawidłową realizacją zasad procesowych wynikających z art. 35, 36 i art. 10 k.p.a. (pisma z 08.12.2010 r. - k. 107, z 20.12.2010 r. – k. 125, z 05.01.2011 r. – k. 137, z 19.01.201 r. – k. 153, z 02.02.2011 r. – k. 172, z 21.02.2011 r. – k. 181). Istotne dla oceny złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy jest przede wszystkim to, że Wojewoda pierwszą decyzję w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym z urzędu wydał już dwa miesiące po zawiadomieniu o jego wszczęciu, bo [...].04.2010 r. - nie stwierdzając nieważności i uznając sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Niezależnie od merytorycznej jej poprawności, która nie podlega ocenie w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zauważyć należy że wszystkie czynności podejmowane przez Wojewodę po jej wydaniu były wynikiem zaleceń GINB zawartych w rozstrzygnięciu ją uchylającym z dnia [...].07.2010 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania (k. 101). Wojewoda, podejmując się wykonania przedmiotowych zaleceń, które sprowadzały się do ustalenia czy pozwolenia na budowę nie skierowano do osób nieżyjących – próbował wyjaśnić stan prawny działek nr [...] kierując wezwania do ich właścicieli (k. 119, 121) oraz następnie kierując wezwanie do Burmistrza Ł. o przesłanie aktów zgonu właścicieli (pismo z 18.01.2011 r., k. 150). Następnie po poinformowaniu stron o treści art. 10 i 36 k.p.a. (k. 172, 181) – wydano decyzję w dniu [...].03.2011 r. Sąd nie dostrzega, by w którymkolwiek momencie tego postępowania Wojewoda wykonywał czynności pozorne, uchylał się od załatwienia sprawy czy działał opieszale lub niesprawnie. Przerwy między poszczególnymi działaniami nie przekraczały z reguły miesiąca czasu i były uwarunkowane oczekiwaniem na otrzymanie zwrotnych potwierdzeń odbioru, na upływ wyznaczonych stronom terminów lub na nadesłanie informacji o aktach zgonu. Zauważyć należy, że w zasadzie gdyby nie decyzja kasatoryjna GINB z [...].07.2010 r. – postępowanie nieważnościowe prowadzone z urzędu od 20.02.20101 r. byłoby zakończone już [...].04.2010 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że wszystkie czynności, które po ostatnio wymienionym rozstrzygnięciu nastąpiły – stanowiły konsekwencję decyzji kasatoryjnej GINB, a również ich przebieg nie można uznać za nadmiernie i w sposób nieuzasadniony przedłużający postępowanie. W skardze nie wskazano żadnych argumentów, które uzasadniałyby przyjęcie innego stanowiska. Skarżący sformułowali również żądanie "spowodowania wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu", a także zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. Ustosunkowując się do tych zarzutów jeszcze raz powtórzyć należy, że kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie nieważnościowe, wszczęte z urzędu i obejmujące pozwolenie na budowę z [...].03.2009 r. "w części dotyczącej niewłaściwego ustalenia stron postępowania w stosunku do właścicieli działek nr ewid. [...]", zostało ostatecznie zakończone decyzją z [...].05.2011 r., którą skarżący w sprawie niniejszej mogli zaskarżyć do WSA w Warszawie. Jej merytoryczna poprawność, jak również legalność decyzji Wojewody P. z [...].03.2011 r. nie może być przedmiotem oceny w sprawie niniejszej ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nieważnościowego. W konsekwencji brak jest podstaw do rozważania merytorycznych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyżej wskazanych, bowiem ich zastosowanie nie było przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.