II SAB/Bk 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie nakazania rozbiórki zbiornika na gnojowicę oddala skargę. Dnia [...] stycznia 2012 r. J. W. wniosła za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej PINB w H.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania tego organu w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2008 r. o rozbiórkę szczelnego zbiornika na gnojowicę o pojemności ponad [...] m2 znajdującego się na terenie działki nr [...] we wsi I. gm. N. Skarżąca wniosła o orzeczenie przewlekłości postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa kwoty 9.000 zł. Według skarżącej organ spowodował przewlekłość postępowania od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] grudnia 2010 r., (około 18 miesięcy) co oznacza, iż dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 12 k.p.a. i ogólnych zasad postępowania administracyjnego z rozdziału II k.p.a. Skarżąca podniosła, że jej interes prawny w przedmiotowym postępowaniu został orzeczony przez NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, którym na mocy ar. 170 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego są związane. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2010 r. zobowiązał go do załatwienia przedmiotowego wniosku przez wydanie aktu administracyjnego i akt taki został wydany. Dodatkowo wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego zbiornika na gnojowicę wszczęte z urzędu, zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ poinformował, że do chwili obecnej inwestor nie wystąpił o wymagane pozwolenie na użytkowanie, ponieważ nie użytkuje tego zbiornika. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie przewlekłości za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] lipca 2013 r., tj. za 4 lata 2 miesiące i 11 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiło w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13). W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Powyższe uzupełnić należy jeszcze konstatacją, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12). Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 3/12). Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Wskazania więc wymaga, że za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 3 listopada 2011 r.). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, PINB w Hajnówce wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] marca 2008 r. wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PWINB w B.) wniosek J. W., W. K. i J. G. z dnia [...] marca 2008 r. Wnioskodawcy domagali się rozbiórki szczelnego zbiornika na gnojowicę o pojemności ponad [...] m2 znajdującego się na terenie działki nr [...] we wsi I. gm. N. Wniosek ten postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. został przekazany do rozpoznania organowi właściwemu, czyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. (wpłynął w dniu [...] maja 2009 r.). Pismem z dnia [...] maja 2009 r., PINB w H. poinformował wnioskodawców, że wniosek z dnia [...] marca 2008 r. został potraktowany jako uzupełnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. o rozbiórkę obory wraz z urządzeniami budowlanymi. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. organ ten wyjaśnił wnioskodawcom, że w sprawie legalności zbiornika na nieczystości prowadzone jest odrębne postępowanie wszczęte z urzędu. Poinformował także, że z uwagi na brak zgody wnioskodawców na potraktowanie ich wniosku z dnia [...] marca 2008 r. jako pisma uzupełniającego wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r., przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony w odrębnym postępowaniu i nastąpi to w terminie 30 dni od ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie tego zbiornika, wszczętego wcześniej z urzędu. Na skutek wezwania do wykonania wniosku, organ pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował, że zostanie on rozpatrzony w terminie 30 dni po uzyskaniu przez decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. waloru ostateczności (decyzją tą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę m.in. przedmiotowego zbiornika na gnojowicę). W dniu [...] stycznia 2010 r. J. W. i W. K. wniosły w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do PWINB w B. na niezałatwienie przez PINB w H. ich wniosku z dnia [...] marca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. zażalenie nie zostało uwzględnione. Organ stwierdził, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wnioskodawczynie zostały poinformowane, że rozpatrzenie ich wniosku może nastąpić dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii legalności wybudowania zbiornika. Dlatego też organowi I instancji nie można postawić zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie. W wyniku skargi J. W. na bezczynność PINB w Hajnówce w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 15/10 zobowiązał PINB w H. do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowy wniosek wszczął odrębne postępowanie administracyjne, które winno zostać zakończone w sposób formalny. W dniu [...] grudnia 2010 r. PINB w H. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił nakazania rozbiórki zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w Iwankach. Wskutek rozpatrzenia odwołania J. W. i W. K. od ww. decyzji, PWINB w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji wszczęte wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. Na powyższą decyzję J. W. oraz W. K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Sąd odrzucił skargę W. K. z przyczyn formalnych (brak wpisu), natomiast skarga J. W. została oddalona na mocy prawomocnego wyroku z dnia 4 października 2012 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 32/12. J. W. oraz W. K. złożyły ponadto do Głównego Inspektora Nadzoru B. (dalej: GINB) wniosek z dnia [...] lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. GINB decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWINB w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoją decyzję. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. J. W. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2008 r. o rozbiórkę zbiornika na gnojowicę zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi Iwanki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], PWINB w B. nie uznał ww. zażalenia za uzasadnione, gdyż organ I instancji wydał decyzję niezwłocznie, czyli w dniu [...] grudnia 2010 r. Zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że jak wskazano już wyżej, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Sąd administracyjny jest władny badać, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpiło w sprawie, w której organ był zobowiązany do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przed tą datą. Zakończenie postępowania którymś z powyższych rozstrzygnięć przed [...] kwietnia 2011 r. spowodowało wyeliminowanie możliwości kontroli przez sąd administracyjny tego postępowania w omawianym zakresie. Tylko wyjątkowo, tj. w przypadku rozpoczęcia postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a przed dniem [...] kwietnia 2011 r. i jego trwaniem po tej dacie, sąd może oceniać postępowanie w kwestii jego przewlekłości przez cały okres jego trwania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której PINB w H. wniosek z dnia [...] marca 2008 r. rozstrzygnął decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., a zatem przed dniem [...] kwietnia 2011 r. Powoduje to, jak już wyżej wskazano, niemożność oceny tego okresu przez pryzmat przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie II SAB/Bk 15/10 stwierdził bezczynność PINB w H. w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku i nakazał wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] października 2010 r., zaś akta administracyjne zostały zwrócone organowi w dniu [...] listopada 2010 r. Organ, co już wskazano wyżej, decyzję wydał w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatem w zakreślonym przez Sąd terminie. Powyższe powoduje, że organowi nie można skutecznie zarzucić w okresie pomiędzy [...] listopada 2010 r. a [...] grudnia 2010 r. nie tylko przewlekłego prowadzenia postępowania, ale nawet bezczynności. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest także uprawniony do badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w H. w zakresie przedmiotowego wniosku w okresie po [...] grudnia 2010 r. W skardze na przewlekłość postępowania skarżąca jednoznacznie sprecyzowała, że w jej ocenie przewlekłość miała miejsce od dnia [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2010 r. Również w zażaleniu z dnia [...] listopada 2011 r. kierowanym do PWINB w B. został wskazany okres przewlekłości od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Data końcowa tego okresu, tj. [...] grudnia 2010 r. nie jest przypadkowa, gdyż to w tym dniu organ I instancji wydał decyzję. Dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca podniosła, że datą końcową tego okresu winien być dzień [...] lipca 2013 r. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącej w takim kształcie nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 149 p.p.s.a. uregulował kwestię przewlekłego prowadzenia postępowania w ten sposób, że przede wszystkim nakazał sądom administracyjnym (w przypadku uwzględnienia skargi) zobowiązywanie organów do dokonania przez nie jednego ze wskazanych w tym przepisie rozstrzygnięć lub czynności. Nie posłużył się przy tym konstrukcją zobowiązania organu do zakończenia sprawy. Oznacza to z jednej strony dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w szerokim zakresie, czyli w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (zakończone decyzjami, postanowieniami, itd.), z drugiej jednak strony ogranicza stronę w przedmiocie określania długości okresu przewlekłości objętego skargą. Tą datą graniczną jest dzień wydania aktu lub dokonania czynności (itd.) przez organ. Jeśli zatem następnie rozstrzygnięcie organu zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego i sprawa wróci do ponownego orzekania przez ten organ, to strona uprawniona będzie skarżyć ewentualne przewlekłe prowadzenie tego postępowania administracyjnego na podstawie kolejnej skargi. Nie może natomiast być tak, że w ramach jednego postępowania sądowego o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., strona posiadać będzie skuteczne uprawnienie do rozszerzania okresu przewlekłości poza datę wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności i obejmowania tym samym skargą okresów postępowania zakończonych wydaniem innych aktów lub podjęciem innych czynności. Kłóciłoby się to z charakterem instytucji określonej w art. 149 p.p.s.a, w ramach której sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, dokonania czynności itd., a nie do ostatecznego zakończenia sprawy. Wprawdzie sąd ocenia, czy w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania biorąc stan rzeczy z daty orzekania, ale ocenę tę zawęża do okresu odnoszącego się do wydania lub braku wydania konkretnego aktu albo podjęcia lub braku podjęcia konkretnej czynności. Ponadto podkreślenia wymaga, że warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie trybu poprzedzającego jej wniesienie, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., czyli skierowanie na mocy art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia do organu wyższego stopnia. Brak stosownego zażalenia powoduje odrzucenie przez sąd administracyjny takiej skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli zatem strona chce skarżyć w ramach jednego postępowania administracyjnego przewlekłe prowadzenie kilku postępowań kończonych przez organ poszczególnymi aktami lub czynnościami, to musi najpierw każdorazowo wyczerpać tryb przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a. w stosunku do każdego takiego aktu lub czynności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zażalenie skarżącej skierowane do organu wyższej instancji dotyczyło zaś tylko okresu do dnia [...] grudnia 2010 r., co przesądziło, w ocenie Sądu, o przedmiocie niniejszego postępowania. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że w postępowaniu sądowym w sprawie o przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego dopuszczalne jest badanie przez sąd aktów lub czynności w merytorycznym ich aspekcie. Wprawdzie sąd ocenia, czy takie postępowanie było prowadzone w sposób efektywny, czy czynności nie były podejmowane i wykonywane w dużym odstępie czasu bądź nie były pozorne, jednakże nie odnosi się to do oceny prawidłowości rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., gdyż ta może być badana w postępowaniu odwoławczym lub innych postępowaniach nadzwyczajnych. Postępowanie o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest bowiem postępowaniem konkurencyjnym względem tamtych postępowań i nie może ich zastępować. Z tych względów skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.