II SAB/Bk 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. i B. J. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w A. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia wylewu cieku wodnego 1. zobowiązuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w A. do rozpoznania wniosku skarżących D. J.i B. J. z dnia [...] czerwca 2018 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w A. solidarnie na rzecz skarżących D. J. i B. J. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w A. solidarnie na rzecz skarżących D. J. i B. J. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 stycznia 2020 r. wpłynęła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarga D. J. i B. J. na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w A. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie o wylew rzeki lub cieku wodnego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym ww. przepisami pomimo istnienia podstaw do jej załatwienia, - art. 104 k.p.a., art. 61a k.p.a. i art. 65 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w A. do rozpoznania sprawy zgłoszenia, że na działce nr [...] położonej w miejscowości R., obręb R. Gmina R. wiosną 2019 r., wylała rzeka P. lub ciek wodny z nią związany, w terminie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy organowi; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie stronie skarżącej solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 22925,15 zł. 5) o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zgłosili do organu, że na działce nr [...] położonej w miejscowości R., obręb R. Gmina R., wiosną 2018 r. wylała rzeka P. lub ciek wodny z nią związany. W piśmie tym zażądali wszczęcia postepowania administracyjnego. Jednakże organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej wstępnego wyjaśnienia i rozpoznania jako organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Nie podjął czynności ustalających, który organ administracji jest w tej sprawie właściwy. I na zakończenie nie rozpoznał sprawy w zakresie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Zarząd Zlewni RZGW A. nie oparł swoich działań na żadnym z przepisów k.p.a. i nie doprowadził do ostatecznego załatwienia sprawy. Nie ustalono jakiej regulacji materialno-prawnej dotyczy dany stan faktyczny i kto w ramach organizacji Wód Polskich jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Dalej skarżący wyjaśnili, że organ nie wykazywał wystarczającej aktywności w zastosowaniu się do szeregu obowiązujących przepisów prawnych. Upłynęły już terminy wskazane art. 35 k.p.a. a organ definitywnie zaprzestał rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawcy prosili o wnikliwe i dogłębne zbadanie tej sprawy, gdyż podtopienia działki nr [...] mają charakter trwały i nie ustępują. Wobec czego sprawie wypadało nadać dalszy bieg i dokonać specjalistycznych ustaleń, co jest przyczyną występowania dużych ilości wody na tym gruncie. W odpowiedzi skarżący otrzymali jedynie lakoniczne wyjaśnienie, które nie nosi w sobie cech formalnego i materialnego sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sprawa przez organ została rozpoznana w ten sposób, że skarżącym udzielono w terminie odpowiedzi. Natomiast wniesione przez skarżących ponaglenie zostało także w terminie przekazane organowi nadrzędnemu. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła bezczynność, gdyż na pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2018 r. (wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2018 r.) odpowiedziano pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Zaś na kolejne pismo skarżących z dnia [...] sierpnia 2018 r. odpowiedziano pismem z dnia [...] września 2018 r. Także ponaglenie skarżących, które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2019 r., zostało przekazane organowi nadrzędnemu w dniu [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali wymagany przepisem art. 53 § 2b p.p.s.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia do organu wyższej instancji. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. po rozpoznaniu ponaglenia stwierdził, że sprawa rozpatrywana będzie ponownie przez RZGW w B. jako organ odwoławczy w okresie wiosennym. Z uwagi na konieczność oględzin w terenie przedłużono termin rozpatrzenia sprawy w terminie do [...] maja zgodnie z art. 37 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca określa bezczynność w ten sposób, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 86/2019). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w A. dopuścił się bezczynności. Wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2018 r. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś organ odpowiedział na niego pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. W międzyczasie organ dokonał wizji w terenie na działce nr [...] (tak wynika z pisma organu z dnia [...] czerwca 2018 r.). Ponowny wniosek skarżących w tym samym przedmiocie, w nawiązaniu do odpowiedzi organu z dnia [...] czerwca 2018 r., wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2018 r., zaś organ odpowiedział na niego w dniu [...] sierpnia 2018 r. Formalnie więc organ podjął czynności związane z oboma wnioskami. Jednakże działania te, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogą być uznane za prawidłowe zakończenie postępowania administracyjnego. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 61/19). Skarżącym we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. nie chodziło o uzyskanie informacji, dlaczego jest zalewana ich działka, tylko o usunięcie przyczyny zalewania. Żądanie swoje zawarli w sformułowaniu "podwyższony stan wody na nieruchomości nie może być już traktowany jako wiosenne roztopy i ma charakter wymagający interwencji specjalistów". Na powyższy wniosek organ zareagował prawidłowo dokonując oględzin działki nr [...], ale następnie zamiast rozstrzygnąć wniosek w formie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, odpowiedział wnioskodawcom w formie zwykłego pisma, które nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Mają więc rację skarżący, że w zależności od ustaleń stanu faktycznego i prawnego, organ winien zakończyć przedmiotowe postępowanie mając do wyboru odmowę wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., umorzenie postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a. albo przekazanie sprawy do organu właściwego na mocy art. 65 § 1 k.p.a. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem sprawy, która w określonych sytuacjach może być zakończona poinformowaniem przez organ wnioskodawcy zwykłym pismem. Wnioskodawcom chodziło o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zalewania ich działki przez rzekę lub ciek wodny, a to wymagało od organu rozstrzygnięcia jej w jednej ze wskazanych wyżej form. W ocenie Sądu powyższego stanu rzeczy nie zmienia fakt powołania się przez organ na przepisy art. 188 i 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Organ bowiem przywołał jedynie te przepisy, ale jak wskazano już wyżej, nie dokonał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia pozostawiając wnioskodawców w niepewności. W sprawie nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w piśmie z dnia 29 sierpnia skarżący już wprost zażądali od organu merytorycznego i formalnego załatwienia sprawy, tj. zbadania przyczyn zalewania ich działki i spowodowania aby ono ustąpiło albo ewentualnie przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ jednakże i tym razem nie dokonał rozpoznania sprawy w sposób formalny, czyli na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. albo art. 65 § 1 k.p.a. W postawie organu nie zmieniło się nic nawet wtedy, gdy organ nadrzędny po rozpoznaniu ponaglenia stwierdził, że z uwagi na konieczność oględzin, sprawę będzie rozpoznawał ponownie w okresie wiosennym po [...] maja (chyba 2019 r., gdyż daty nie wskazano). Jak się zakończyło owe ponowne rozpoznanie ponaglenia nie wiadomo, gdyż nie wynika to z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Jednakże niezależnie od tego postępowania stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy widział potrzebę wyjaśniania sprawy i konieczność przeprowadzania stosownych czynności. Zauważenia jednak wymaga, że rozpoznanie ponaglenia przez organ odwoławczy nie stanowi o formalnym rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji i nie zdejmuje z tego organu obowiązku takiego rozstrzygnięcia. Jak z powyższego zatem widać, na datę orzekania przez Sąd sprawa nie została w żaden sposób przez organ I instancji rozstrzygnięta w formie jakiegokolwiek orzeczenia. Powoduje to, że organ ten pozostaje w bezczynności. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia 6 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.) Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Organ miał bowiem obowiązek zakończenia postępowania w terminie do dnia [...] lipca 2018 r., zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., a w sytuacji gdyby uznał, że sprawa jest skomplikowana, w terminie do 12 sierpnia 2018 r. Tymczasem nie została ona rozstrzygnięta do dnia [...] lutego 2020 r., czyli przez kolejne dziewiętnaście albo dwadzieścia miesięcy. Stało się tak pomimo drugiego pisma skarżących skierowanego do organu, złożenia ponaglenia do organu nadrzędnego i wniesienia skargi do WSA w Białymstoku. Powyższe wskazuje na niczym nieuzasadnioną opieszałość organu. Niezależnie zatem, czy wynikło to z nieznajomości przepisów prawnych przez organ czy też ze złej jego woli, sytuacja taka jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zasadne było przyznanie od organu na rzecz skarżących, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Żądana przez skarżących kwota 22.925,15 zł jest nieadekwatna do zaistniałej sytuacji i przez to nie mogła zostać uwzględniona. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.