II SAB/Bk 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji scaleniowej - zobowiązuje Wojewodę P. do załatwienia w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, wniosku A. C. z dnia 10 kwietnia 2009 roku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1978 roku numer [...].- II SAB/Bk 40/09 UZASADNIENIE Pismem z 10 kwietnia 2009 r., nadanym 11 maja 2009 r. na adres Wojewody P., A. C. zwróciła się do tego organu o wyjaśnienie treści decyzji scaleniowej Wojewody B. z [...] września 1978 r. nr [...], którą włączono do działki Skarbu Państwa nr a – działkę nr b należącą wówczas, zdaniem wnioskodawczyni, do jej ojca S. S. Wyjaśnienie przedmiotowych wątpliwości miało nastąpić przez udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wnioskodawczyni, jej matka i siostra - jako spadkobierczynie S. S., stały się współwłaścicielkami obecnej działki poscaleniowej nr a - na skutek nieotrzymania działki zamiennej w czasie scalenia. Wniosek zawierał również prośbę wszczęcia postępowania o zwrot odebranej działki w sytuacji negatywnej odpowiedzi. Kolejnym pismem z 21 czerwca 2009 r., nadanym na adres Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, A. C. wniosła zażalenie w trybie art. 37 Kpa na niezałatwienie przez Wojewodę P. wniosku z 10 kwietnia 2009 r. w trybie art. 113 § 2 Kpa. W dniu 19 sierpnia 2009 r. A. C. złożyła skargę na bezczynność Wojewody P. wnosząc o wyznaczenie temu organowi dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy oraz zobowiązanie do wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania terminu jej załatwienia. Wywodziła, że do chwili wniesienia skargi ani Wojewoda P., ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie załatwili kierowanych do nich pism procesowych. Odpowiedź na skargę nadesłał wraz z aktami sprawy w dniu 18 września 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Stanowisko o niedopuszczalności skargi wywiódł z faktu, że postanowienie organu wyższego stopnia, w tym wypadku Ministra, wydane po rozpoznaniu zażalenia złożonego w trybie art. 37 Kpa, nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do zasadności skargi, potraktowanej jako skarga na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ podniósł, że wniosek A. C. z 10 kwietnia 2009 r. został załatwiony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez ten organ decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], którą rozpoznano odwołanie od decyzji Starosty S. z [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie wnioskodawczyni, jej matki i siostry jako współwłaścicielek nieruchomości nr b. Ponadto wskazano, że S. S. nie był ujawniony w ewidencji gruntów w dacie wydawania decyzji scaleniowej z [...] września 1978 r. i nie był stroną postępowania scaleniowego. Organ nadesłał również kserokopię postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2009 r. nr [...], którym umorzono postępowanie wywołane zażaleniem A. C. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 10 kwietnia 2009 r. Pismem z 17 listopada 2009 r. skarżąca sprecyzowała stanowisko skargi podnosząc, że nie skarży bezczynności P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., który nie był i nie jest organem właściwym w sprawie scalenia i wymiany gruntów, ale skarży bezczynność Wojewody P. Jej zdaniem ostatnio wymieniony organ jest następcą prawnym Wojewody B., a więc organu, który wydał decyzję z [...] września 1978 r. i dlatego jest właściwy do rozpoznania wniosku zgłoszonego w trybie art. 113 § 2 Kpa odnośnie tej decyzji. Podkreśliła, że wniosek z 10 kwietnia 2009 r. dotyczył odrębnego postępowania od zakończonego decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z [...] czerwca 2009 r. Pismem z 09 grudnia 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że jego zdaniem decyzja scaleniowa z [...] września 1978 r. nie wymaga wyjaśnienia. Podał, że skarżąca ani jej spadkodawca nie brali udziału w postępowaniu scaleniowym, dlatego obecnie swoich praw mogą dochodzić jedynie w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto wskazał, że rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości decyzji scaleniowej jest bezprzedmiotowe również z tej przyczyny, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie z powództwa A. C. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które ma znaczenie prejudycjalne dla niniejszego postępowania ze skargi na bezczynność. Dlatego, jego zdaniem, zasadne jest zawieszenie postępowania niniejszego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ ten podał również, że obecnie właściwy w sprawie scalenia i wymiany gruntów jest starosta, a w II instancji samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotowe sprawy nie należą już do kompetencji Wojewody. Podczas rozprawy w dniu 04 lutego 2010 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi i wskazał, że skarżąca nie była stroną postępowania scaleniowego, a zatem nie jest uprawniona do żądania wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji scaleniowej. Postanowieniem z 18 grudnia 2009 r. tutejszy sąd oddalił wniosek Wojewody P. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania cywilnego z powództwa A. C. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (k. 46). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Wymogiem formalnym skargi na bezczynność jest wcześniejsze wyczerpanie trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 37 Kpa (art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wymóg powyższy został spełniony poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność Wojewody P. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo z 21 czerwca 2009 r., k. 5 odwrót). Jednocześnie sąd nie podziela argumentacji odpowiedzi na skargę (k. 7 odwrót) traktującej o niedopuszczalności skargi jako zarzucającej bezczynność organu wyższego stopnia (Ministra) w rozpoznaniu zażalenia w trybie art. 37 Kpa (która to bezczynność ma polegać na niewydaniu przez ten organ postanowienia mającego charakter wpadkowy i niezaskarżalny). Sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie a powyższa argumentacja jest niezrozumiała i nieadekwatna do sytuacji jaka ma miejsce w sprawie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody jako organu I instancji w rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 113 § 2 Kpa, a nie Ministra rozpoznającego zażalenie w trybie art. 37 Kpa. Z powyższych względów sąd uznał spełnienie wymogów formalnych skargi i jej dopuszczalność w sprawie niniejszej. Jak już wskazano przedmiotem kontroli jest bezczynność Wojewody P. w załatwieniu wniosku A. C. o dokonanie wykładni treści decyzji scaleniowej wydanej przez Wojewodę B. z [...] września 1978 r. (taki przedmiot skargi wynikał z jej treści, jak i z późniejszego pisma strony z 17 listopada 2009 r. k. 28). Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (vide J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 37). Należy zatem ocenić, czy ten konkretny organ, którego niedziałanie jest przedmiotem skargi na bezczynność, ma obowiązek działania wynikający z przepisów prawa. Stwierdzenie bowiem, że tak nie jest i strona zarzuca bezczynność organowi niezobligowanemu w jakikolwiek sposób do podjęcia działań procesowych – powodowałoby konieczność odrzucenia skargi (vide postan. WSA w Białymstoku z 01.12.2009 r., II SAB/Bk 38/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tylko organ właściwy do działania może być zobowiązany w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność. W rozpoznawanym przypadku niedziałanie organu polega, zdaniem skarżącej, na niezałatwieniu wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2 Kpa). Organem, który wydał tę niejasną dla strony decyzję był Wojewoda B. Wniosek złożono do Wojewody P. W myśl powołanego przepisu wykładni dokonuje "organ, który wydał decyzję". Zdaniem sądu nie może być wątpliwości co do trafności dokonanego przez skarżącą wyboru adresata żądania, bowiem obecnie Wojewoda P. jest przedstawicielem władzy sprawowanej uprzednio przez Wojewodę B. Zarówno pierwszy z w/w organów (obecnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), jak i drugi (na mocy obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.) – to terenowi przedstawiciele administracji państwowej (rządowej) w województwie. Zatem obecny Wojewoda P. jest następcą Wojewody B. W związku z tym Wojewoda P. jest "organem, który wydał decyzję" z [...] września 1978 r., a zatem uprawnionym do dokonania jej wykładni. Zdaniem sądu dla powyższego rozumowania nie ma decydującego znaczenia kwestia kompetencji (właściwości) organów w zakresie scalenia i wymiany gruntów (w tym przedmiocie była wydana decyzja podlegająca wyjaśnieniu). Istotnie od dnia 01 sierpnia 2009 r. - w wyniku zmiany ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) dokonanej nowelizacją z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań i administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) – postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Od wydanej przez niego decyzji służy odwołanie, kierowane nie do wojewody (jak stanowił powyższy przepis w poprzednim brzmieniu), ale według zasad ogólnych - do samorządowego kolegium odwoławczego. Na tej podstawie, zdaniem organu, wyjaśnienia treści decyzji powinno dokonać kolegium. Podkreślić jednak trzeba, że wyjaśnienia treści decyzji zgodnie z art. 113 § 2 Kpa dokonuje jej autor i takie brzmienie tego przepisu powinno być odczytane dosłownie. Odrębność regulacji kompetencji do załatwienia sprawy (art. 104 Kpa) oraz kompetencji do wyjaśnienia decyzji (art. 113 § 2 Kpa) skutkuje odrębnością obydwu tych postępowań (vide wyrok NSA z 04.06.2008 r., II OSK 612/07, Lex nr 488023). Z racji tego, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest sposobem merytorycznego określenia praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego – dokonuje go organ, który wydał budzącą wątpliwości decyzję (wskazując jak ją rozumiał), a nie organ właściwy przedmiotowo do rozpoznania sprawy (jeśli nastąpiła zmiana właściwości w tym zakresie). Rozważając kolejne argumenty skargi przyznać trzeba rację skarżącej, iż organ powołany do dokonania wykładni własnej decyzji w ogóle nie zajął się jej wnioskiem w sposób procesowy, dopuszczając się tym samym bezczynności. Zamiast rozpoznać wniosek we własnym zakresie Wojewoda przekazał go do postępowania odwoławczego toczącego się przed P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie o zmianę w ewidencji gruntów, a więc do zupełnie innego postępowania - pomimo wyraźnego wskazania w piśmie z 10 kwietnia 2009 r., że stronie chodzi o dokonanie wykładni w myśl art. 113 § 2 Kpa właśnie przez Wojewodę P. Tym samym od początku błędnie potraktowano wniosek i w efekcie go nie rozpatrzono. Nie można bowiem uznać, jak czyni to organ, że załatwienie wniosku miało miejsce łącznie z rozstrzygnięciem w sprawie o zmianę ewidencji gruntów. Na nadanie wnioskowi takiego biegu nie pozwalała jego treść, wskazująca innego adresata i inne niż prawdopodobnie wyinterpretowane przez organ żądanie. Jeżeli wniosek wszczynający postępowanie budził wątpliwości organu co do przedmiotu żądania czy adresata, to powinien on wezwać stronę do jego sprecyzowania pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). Jeśli natomiast organ ocenił, że nie jest właściwy do rozpoznania żądania – powinien zastosować przepis art. 65 Kpa i przekazać wniosek zaskarżalnym postanowieniem właściwemu organowi. Niedopuszczalne jest natomiast dowolne, niemające oparcia w procedurze, przesyłanie pism stron między organami lub dołączanie do innych spraw wedle uznania organu - bez uzasadnienia i powiadomienia o tym strony. Należy pamiętać, iż organy mają obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła straty z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa). Tej zasadzie w kontrolowanym przypadku uchybiono. Przeciwko zarzutom skargi organ podniósł również argument braku legitymacji A. C. do żądania wykładni decyzji scaleniowej z [...] września 1978 r. z uwagi na fakt, że ani ona, ani jej ojciec S. S. nie byli uczestnikami postępowania scaleniowego, które przedmiotowa decyzja zakończyła. Podnoszono, że S. S. nie figurował wówczas w ewidencji gruntów, a zatem nie był brany pod uwagę jako właściciel poddanych scaleniu nieruchomości. Powyższy argument nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci odrzucenia lub oddalenia skargi w postępowaniu sądowym, bowiem nieco odmienna jest koncepcja legitymacji materialnej i procesowej w postępowaniu przed sądem (w tym ze skargi na bezczynność), a odmienna w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten nie uzależnia dopuszczalności zaskarżenia działania (lub niedziałania) organu od kwestii uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, ale od posiadania interesu prawnego (który co do zasady wynika z przepisów prawa materialnego, ale nie jest wykluczone wyprowadzenie go także z przepisów procesowych). W rozpoznawanym przypadku A. C. ani inni członkowie jej rodziny (matka, siostra) nie uczestniczyli co prawda w postępowaniu scaleniowym, ale w/w złożyła wniosek o dokonanie wykładni kończącej to postępowanie decyzji i przez sam ten fakt uzyskała legitymację czynną (procesową) do uzyskania stanowiska organu w przedmiocie wykładni. Niezajęcie tego stanowiska, czy też niedokonanie żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia w/w wniosku, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, uprawniało stronę żądającą czynności do złożenia skargi na bezczynność – na podstawie legitymacji procesowej powstałej wskutek złożenia wniosku i tym samym uprawnienia do jego rozpoznania. Czym innym jest natomiast kwestia legitymacji materialnej w/w strony do żądania wykładni. Istnienie tej legitymacji powinno być ocenione w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 113 § 2 Kpa, bowiem z treści tego przepisu wynika, że wykładni może żądać strona lub organ egzekucyjny. Przy czym pojęcie strony powinno być w każdym przypadku, również na potrzeby niniejszego postępowania o dokonanie wykładni, wyłożone z uwzględnieniem treści art. 28 Kpa. Wynik tej oceny powinien znaleźć wyraz w odpowiednim, procesowym, zgodnym z art. 113 § 2 Kpa rozstrzygnięciu organu, podlegającym w dalszej kolejności ocenie instancyjnej i sądowej. Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność jest spowodowanie ustania stanu bezczynności zaistniałego na skutek braku procesowego ustosunkowania się organu do żądania wnioskodawcy, a nie ocena jego legitymacji prawnej do wszczęcia określonego postępowania czy wystąpienia z określonym żądaniem. Taka ocena powinna być dokonana przez właściwy organ, w formie procesowej (np. decyzji umarzającej postępowanie, oddalającej wniosek) i dopiero w dalszej kolejności, na skutek ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego w tym przedmiocie – będzie podlegać ocenie sądu. Tymczasem w sprawie niniejszej oceny tej na etapie administracyjnym zabrakło. A zatem twierdzenie organu o braku legitymacji strony nie zwalniało go od ujęcia swego stanowiska w prawnej formie. Ustosunkowanie się do przedmiotowej kwestii nie może odbywać się, jak w sprawie niniejszej, dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę. Również organ podnosił (pismo z 09 grudnia 2009 r., k. 40), że decyzja scaleniowa z [...] września 1978 r. "jest jednoznaczna i nie wymaga wyjaśnienia". W takiej sytuacji również nie było przeszkód w zastosowaniu przepisu art. 113 § 2 Kpa poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia procesowego. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka, z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, pozostawiania tak ocenionego wniosku bez procesowego ustosunkowania się do niego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniosek skarżącej z 10 kwietnia 2009 r. o dokonanie wykładni został potraktowany w sposób dowolny, nieznajdujący oparcia w przepisach procedury administracyjnej, zaś argumenty przeciwko zarzutom skargi na bezczynność okazały się bezskuteczne. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do treści wniosku, sposobu jego załatwienia, właściwości organu, czy legitymacji strony – Kpa stawia organom do dyspozycji szereg możliwości procesowych, o których wyżej była mowa, a których w sprawie nie przedsięwzięto. Tym samym należało ocenić wniesioną skargę na bezczynność jako zasługującą na uwzględnienie. W postępowaniu prowadzonym na skutek niniejszego wyroku organ, do którego wniosek został skierowany, dokona oceny żądania strony z punktu widzenia jego dopuszczalności i możliwości merytorycznego orzeczenia o żądaniu (ocena legitymacji prawnej strony) – uwzględniając stanowisko zaprezentowane przez sąd zgodnie z wymogami art. 153 p.p.s.a. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że co prawda dwukrotnie odpowiedzi na skargę udzielił P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., w tym po raz drugi mimo wezwania sądu o udzielenie tej odpowiedzi skierowanego do Wojewody P. (k. 31) - podczas rozprawy w dniu 04 lutego 2010 r. obecny był również pełnomocnik Wojewody P. (k. 7-8, 40). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.