II SAB/Bk 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2015 r. P. K., reprezentujący Fundację "P." wystąpił w drodze elektronicznej do Prokuratora Rejonowego w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii akt sprawy [...], w formie kserokopii lub elektronicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek Prokurator Rejonowy w S. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił odpowiedzi, w której wskazał że z przedmiotowymi aktami można zapoznać się w siedzibie Prokuratury Rejonowej w S. Jednocześnie wyjaśniono, że brak jest możliwości przesłania ww. akt w formie elektronicznej lub w formie kserokopii. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Fundacja "P." w złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w S. w przedmiocie nieudostępnienia we wnioskowanej formie informacji publicznej, zarzucając w niej naruszenie art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust.1 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z przepisu art. 14 ust. 1 ww. ustawy wynika wprost, że organ związany jest treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej "chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". W przedmiotowej sprawie Fundacja jednoznacznie wskazała formę udostępnienia informacji, tj. kserokopia lub forma elektroniczna. W ocenie skarżącego przynajmniej w jednej z tych postaci (kserokopia) organ bez wątpienia mógł udostępnić przedmiotowe akta, albowiem dysponuje on środkami technicznymi niezbędnymi do sporządzenia kserokopii. Ponadto zwrócono uwagę, że odmawiając (bez powodu) udostępnienia informacji w formie wnioskowanej przez Fundację, Prokurator naruszył także art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż "podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Fundacji z dnia [...] czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy – jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta sprawy postępowania przygotowawczego, są bowiem jako całość - zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt, i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi zatem wskazywać o jaką konkretnie informację z akt postępowania przygotowawczego chodzi i co ma być jej przedmiotem. Tymczasem w konkretnej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie udostępnienia w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej akt głównych postępowania przygotowawczego w sprawie o sygn. [...], bez sprecyzowania jakich informacji z akt tego postępowania się domaga. Wobec powyższego uznać należy, że żądanie to nie odnosiło się do informacji publicznej i omawiana ustawa nie miała w tym przypadku zastosowania. Twierdzenie zatem, że organ pozostawał w bezczynności nie znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, albowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie bowiem wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Mając zatem na względzie powyższe, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący w postaci akt postępowania przygotowawczego w sprawie [...] stanowi w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu – jak w sprawie niniejszej – między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Jak już bowiem wyżej wskazano, sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (tak: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że informacja, o którą zwrócił się do organu prokuratury skarżący nie stanowi informacji publicznej i jej udostępnienie nie zostało poddane reżimowi omawianej ustawy. Taki wniosek wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w niej stanowisko. Jak podkreślił bowiem NSA w powołanej wyżej uchwale, prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi bowiem zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. II SAB/Kr 58/07). Do niezbędnych elementów formalnych takiego wniosku zaliczyć zaś należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Jeżeli zaś wnioskodawca nie wskazuje we wniosku konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, to taki wniosek nie może być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony zakres żądania. Żądanie zatem udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Jak słusznie stwierdzono w omawianej uchwale prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy stwierdzić należy, że żądanie udostępnienia przez skarżącego akt sprawy o sygn. [...] jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego prokuratora nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie udzielenie przez Prokuratora Rejonowego w S. w dniu [...] czerwca 2015 r. pisemnej odpowiedzi należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy, co też prawidłowo organ uczynił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex 291197; z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 873/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić Prokuratorowi Rejonowemu w S. zarzutu bezczynności. Podjął on bowiem czynności zmierzające do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował Skarżącego, że nie jest możliwe przesłanie żądanych akt postępowania przygotowawczego we wnioskowanej przez niego formie. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.