II SAB/Bk 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. i S. R. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niepodjęcia czynności doręczenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę A. R. i S. R. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. wnosząc o zobowiązanie tego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi. W skardze zakwestionowano likwidację części drogi wewnętrznej ul. K. w B. poprzez wydzielenie części tej nieruchomości i przeznaczenie jej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Wskazali, że wbrew twierdzeniom organu powinni być stroną postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiącej ulicę K. tj. działki nr [...], a przymiotu strony zostali pozbawieni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wyjaśnił, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego następuje w trybie cywilnoprawnym. W przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, bowiem teren sporny nie mógł być zagospodarowany jako odrębna nieruchomość, zaś może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej. Organ wyjaśnił również, że właściciele nieruchomości przyległych do nieruchomości dzielonej nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym, bowiem podział nie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną. Wyjaśnił również, że do procedury podziału i sprzedaży nieruchomości znajdujących się poza granicami obowiązujących planów miejscowych nie stosuje się ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której w trakcie procedury planistycznej można składać wnioski do projektu planu (wyjaśnił, że podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. w B. (rejon ul. R. i A. L.). Zdaniem organu fragment działki o nr [...] obręb 14 (po podziale działka nr [...]) nie pełnił w terenie funkcji komunikacyjnej ze względu na usytuowaną w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. K. skarpę, a zatem jego zbycie nie wpłynie na komunikację wskazanego obszaru (nie wystąpi dodatkowe zwężenie) oraz nie zmienią się istniejące warunki ruchu i widoczności. Zarządzeniem z dnia 17 lipca 2014 r. wezwano pełnomocnika skarżących do sprecyzowania przedmiotu bezczynności w kontekście art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a. – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie wyjaśniającym z dnia 29 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących wskazała, że podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. W pozostałym zakresie pismo zawiera przytoczenie stanowiska orzecznictwa na temat: dopuszczalności zaskarżenia do sądu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowania "wynikanie uprawnień lub obowiązków z przepisów prawa", bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie niewydania zaświadczenia. Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. ponownie zwrócono się do pełnomocnika skarżących o sprecyzowanie przedmiotu skargi poprzez jednoznaczne wskazanie, czy skarżona bezczynność dotyczy niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czy niepodjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz o podanie przedmiotu postanowienia lub czynności. Wskazano, że wyjaśnienie pełnomocnika z dnia 29 lipca 2014 r. nie zawiera sprecyzowania przedmiotu postępowania. Zakreślono termin 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. 47). Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 2 września 2014 r. sprecyzowała, że skarga dotyczy niepodjęcia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a mianowicie: 1. niedoręczenia wnioskodawcom pisma zawierającego odpowiedź na ich pisma z dnia 10 lutego 2014 r. i z dnia 23 grudnia 2013 r. zawierające wyniki ekspertyz wykonywanych przez Urząd Miasta B. wraz z załączonymi ekspertyzami; 2. niedoręczenia wszelkich aktów prawnych (decyzji, uchwał, aktów notarialnych i postanowień) dotyczących likwidacji drogi wewnętrznej ulicy K. w B., a mianowicie wydzielenia części tej nieruchomości i przeznaczenia jej do sprzedaży, czyli zagospodarowania działek gminnych o nr [...] i [...] (pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich z dnia 12 marca 2013 r. o braku uwag do rozdysponowania fragmentem działki nr [...], pisma Urbanisty Miejskiego z dnia 28 marca 2013 r., wyrysu mapy ewidencyjnej, postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału działek nr [...] i [...], decyzji z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej podział, mapy z projektem podziału działek nr [...] i [...], wykazu zmian danych ewidencyjnych, zawiadomienia o zmianach w ewidencji, zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przeznaczenia nieruchomości do zbycia w trybie bezprzetargowym, wykazu nr [...] nieruchomości przeznaczonej do zbycia w tym trybie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zauważyć należy, że przedmiot skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej był kilkukrotnie precyzowany, a mimo że sprecyzowania w imieniu stron skarżących dokonywał profesjonalny pełnomocnik – za każdym razem wskazywany był inny przedmiot skargi (przywołane orzecznictwo w piśmie z dnia 29 lipca 2014 r. wskazywało, że chodzi o bezczynność w przedmiocie niewydania zaświadczenia, zaś w piśmie ostatnim, z dnia 2 września 2014 r., wskazano że chodzi o niedoręczanie skarżącym pism i rozstrzygnięć organu). W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że wiążące dla określenia przedmiotu zaskarżenia jest pismo z dnia 2 września 2014 r. Zostało ono nadesłane po ponownym wezwaniu strony do sprecyzowania żądania i w sytuacji, gdy pełnomocnik strony był świadomy zastrzeżeń sądu do poprzednich pism precyzujących (jako niejasnych), co zobowiązywało go do dołożenia należytej staranności przy ponownym wyjaśnianiu przedmiotu sprawy. We wskazanym piśmie z dnia 2 września 2014 r. przedmiot zaskarżenia został wskazany jako niedoręczenie skarżącym szeregu pism procesowych różnych podmiotów (Dyrektora Zarządu Dróg, Urbanisty Miejskiego) oraz różnych w swej treści i przedmiocie rozstrzygnięć i aktów administracyjnych (decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2014 r. czy zarządzenia o przekazaniu nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym). Tak sprecyzowany przez profesjonalnego pełnomocnika przedmiot sprawy nie mieści się jednak w zakresie właściwości sądów administracyjnych obejmującym bezczynność. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu (tj. gdy obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innego niż decyzje i postanowienia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). W ocenie składu orzekającego, zaniechanie dokonywania doręczeń nie może być kwestionowane przed sądem administracyjnym w trybie skargi na bezczynność. Przede wszystkim czynność doręczenia stronie pisma procesowego czy rozstrzygnięcia, która następuje zazwyczaj w konkretnym postępowaniu, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie wypełnia znamion aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie akty i czynności muszą spełniać określone warunki, w tym mieć charakter władczy (nie będąc jednocześnie decyzjami i postanowieniami), być podejmowane w sprawach indywidualnych, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność) – vide uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 1, poz. 2. Niewątpliwie czynność doręczenia nie jest aktem wydanym w sprawie indywidualnej i to aktem władczym (rozstrzygającym, przesądzającym czy ustalającym). Stąd też i zaniechanie podjęcia tej czynności (zwłaszcza gdy dotyczy różnych pism procesowych kreowanych do różnych postępowań) nie może być skarżone w trybie bezczynności. Zdaniem sądu kwestionowanie przez skarżących niedoręczania im pism procesowych i rozstrzygnięć wskazuje na to, że upatrują oni swego interesu prawnego w postępowaniach, w których owe rozstrzygnięcia i pisma były wydawane (zasadą jest bowiem, że doręczanie pism procesowych i orzeczeń zarówno wpadkowych jak i kończących postępowanie następuje wyłącznie stronom postępowania). Przykładowo, kwestionując fakt niedoręczenia decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2013 r. czy postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału z dnia [...] stycznia 2014 r. domagają się oni de facto uznania swego interesu prawnego w sprawach, w których zostały wydane. Jednakże w takim przypadku nie skarga na bezczynność jest właściwym środkiem prawnym dochodzenia swego interesu prawnego, ale wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Niezależnie do powyższego wskazać należy, że podmiotom niebiorącym udziału w konkretnym postępowaniu, w którym zostało wydane określone rozstrzygnięcie, służy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ewentualna odmowa lub brak reakcji organu na taki wniosek również podlega kontroli sądu administracyjnego. Należy też wskazać, że o ile określone zachowanie organu czy brak zachowania organu nie może zostać zakwestionowane w trybie formalnym (zażaleniem, odwołaniem, skargą do sądu), to strona zawsze ma prawo skorzystać z możliwości wniesienia skargi na działanie organu w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei odnośnie kwestionowania faktu niedoręczenia skarżącym zarządzenia zastępczego Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2014 r. o przekazaniu nieruchomości do sprzedaży w trybie bezprzetargowym to wskazać należy, że brak doręczenia (według skarżących stanowiący o bezczynności) nie uniemożliwia jego zaskarżenia do sądu jeśli nie zgadzają się z jego treścią. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić trzeba, że przedmiot bezczynności sprecyzowany w piśmie z dnia 2 września 2014 r. jako niedoręczenie skarżącym szeregu pism, orzeczeń i innych aktów wymienionych w tym piśmie organów pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Stąd też skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.