II SAB/Bk 5/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Skarżący - J B w dniu [...] października 2007 r. złożył do Rady Miejskiej w S pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z wnioskami". W wezwaniu głównym – punkt I pisma – skarżący wezwał Radę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie lub uchylenie w całości Uchwały Rady Miejskiej w S z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S w granicach administracyjnych i części obszaru Gminy S. Jednocześnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wystąpił z wezwaniem zastępczym – punkt II pisma – wzywając Radę Miejską w S na podstawie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym do wywiązania się z obowiązków, o jakich mowa w art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],albowiem brak scalenia i podziału uniemożliwia zagospodarowanie zgodnie z uchwalonym planem przestrzennym, co godzi w jego interes. Rozbudowując w uzasadnieniu wniosku argumentację w powyższym zakresie, skarżący wniósł o uwzględnienie jego wezwania i usunięcia naruszenia prawa oraz bezczynności. W wyniku rozważenia sprawy Rada Miejska w S w dniu [...] listopada 2007 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania J. B. z dnia [...] października 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez uchwałę Rady dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru Gminy S. Jednocześnie ustosunkowując się do wezwania skarżącego o podjęcie przez Radę w trybie art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości obejmujących działki wymienione we wniosku, wskazano, iż Rada nie widzi konieczności podejmowania powyższej uchwały. Przede wszystkim podkreślono, iż w obrocie prawnym wciąż pozostaje decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S wydana w dniu [...] października 1987 r. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału gruntów położonych w S. pomiędzy ulicami G., B (obecnie K), P., G. i K. (obecnie M.). Skarżący powziął wprawdzie działania zmierzające do wzruszenia tej decyzji, jednakże na jego wniosek zostało ono zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2006 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało podjęte. Wskutek wydania wyżej opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987 r. została wydzielona ulica S., która została ujęta w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania terenów budownictwa jednorodzinnego "W. [...]" – zatwierdzonym Uchwała z dnia [...] października 1979 r. nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), ze zmianą wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...]. W planie tym wyznaczono linie rozgraniczające ulicę S. Nie godząc się z powyższym, J. B. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność Gminy S. w wykonaniu planu przestrzennego, polegającą na niedopełnieniu obowiązków wynikających z faktu uchwalenia planu przestrzennego i treści art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawę prawną skargi na bezczynność wskazano przepis art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż Rada nie podjęła w odpowiedzi na to wezwanie Uchwały, a jedynie w uzasadnieniu Uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. skomentowano ten fakt, uznając wezwanie za niezasadne. Skarżący podał, iż decyzja podziałowa z dnia [...] października 1987 r., na którą powołała się Rada, uznając, iż zagospodarowanie powinno nastąpić zgodnie z tym podziałem, została oparta na nieistniejącym już planie przestrzennym z 1979 r. Wskazana decyzja nie została wykonana mimo upływu ponad 20 lat, a próby jej częściowego zrealizowania przez skarżącego zakończyły się odmową dokonania zmian w księgach wieczystych. Nadto – jak podniesiono w wezwaniu – sam Burmistrz przedstawił inny projekt podziału. Na marginesie tej sprawy skarżący podkreślił, iż projektant nie sporządził wykazu działek wymagających scalenia i podziałów stosownie do art. 22 w/w ustawy. Fakt ten uszedł uwadze organowi nadzoru. Z wyżej wymienionych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu nadzoru do sporządzenia wykazu działek wymagających scaleń i podziałów oraz dokonania na koszt Gminy i Architekta opracowującego plan przestrzenny czynności scaleń i podziału. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej nieuwzględnienie. Organ podał, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1, rada uchwalając plan stwierdza jego zgodność z ustaleniami studium. Tymczasem w obowiązującym w chwili uchwalania planu zagospodarowania Gminy S. teren obejmujący działki wymienione we wniosku nie był określony jako obszar wymagający scaleń i podziału nieruchomości, dlatego też nie znalazł się również w planie uchwalonym w dniu [...] marca 2006 r. Z powyższych względów Rada nie widzi konieczności podejmowania przez nią uchwały w trybie art. 22 ustawy. Podkreśleniu zdaniem Rady zasługuje również fakt, iż decyzja podziałowa z dnia [...] października 1987 r. obejmująca wskazane we wniosku działki nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wskutek wydania tej decyzji została wydzielona ulica S., która została ujęta w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego "W. [...]" – zatwierdzoną uchwałą z dnia [...] października 1979 r. nr [...]Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. (Dz. Urz. [...], Nr [...], poz. [...]), ze zmianą wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...]. Podsumowując powyższe organ podał, iż zgodnie z art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Tymczasem jak wykazano Rada Miejska w S. nie miała obowiązku powzięcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału działek wskazanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem uznać ją należy za niedopuszczalną. Przedmiotem kontroli sądowej jest skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. polegająca na niepodjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę skargi wskazano art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Powyższy przepis przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Na zasadzie tego przepisu należy zatem ocenić w konkretnej sprawie, czy nieuwzględnienie bądź pominięcie przez radę gminy wniosku skarżącego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału wskazanych nieruchomości, stanowiło bezczynność organu gminy, polegającą na niewykonaniu czynności nakazanej prawem. Odpowiednie zaś stosowanie art. 101 ustawy oznacza, iż skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w powyższym trybie, powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 ustawy, a w szczególności dopuszczalna jest w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Nadto prawo do wniesienia skargi z art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W tym miejscu zauważyć należy, iż sformułowanie art. 101 a ustawy przewidujące wniesienie skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie jednak z dotychczas ukształtowaną w tej mierze doktryną prawa, przyjmuje się, iż na warunkach określonych w art. 101 a ustawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Inaczej mówiąc termin "czynności nakazane prawem" obejmuje działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego nakazaną prawem. Omawiana regulacja będzie więc miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Wywieść zatem należy, iż art. 101 a ustawy uprawnia podmioty określone w art. 101 do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organy samorządu pozostają w bezczynności w podejmowaniu uchwał będąc do tego obligowane konkretnymi unormowaniami. W konsekwencji powyższego, badanie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "ZCO", Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 69 – 72). Stąd w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić istnienie unormowania prawnego nakazującego organowi gminy podjęcie czynności uchwałodawczej (uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału wskazanych nieruchomości). Na wstępie rozważań zauważyć należy, iż według art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, można zatem przyjąć, iż w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem. Nie każdemu jednak obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy: zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkiem tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organy gminy. Stąd skargę z art. 101 a ustawy może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje odpowiednie uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi organu. Tymczasem stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja niewątpliwie w omawianej sprawie nie wystąpiła. Jak zgodnie podały strony - w obowiązującym w chwili uchwalania planu studium zagospodarowania Gminy S., teren obejmujący działki wymienione we wniosku nie był określony jako obszar wymagający scaleń i podziału nieruchomości, dlatego też nie znalazł się również w planie uchwalonym w dniu [...] marca 2006 r. Stosownie zaś do brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1, rada uchwalając plan stwierdza jego zgodność z ustaleniami studium. Z powyższych przepisów, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia uchwały w żądanym zakresie. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym podnoszony przez skarżącego art. 22 nie uzasadniają wniesienia przez właściciela gruntu lub mieszkańca gminy w trybie art. 101 a ustawy skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem polegających na podjęciu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości wskazanych przez skarżącego. Ze względu na tak określony zakres obowiązywania powyższej ustawy brak jest podstaw do oceny żądania skargi na gruncie jej przepisów. Uprawnienia do nakazania podjęcia uchwały nie można również wywieść z art. 101 a ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż brak przepisu prawnego w oparciu, o który można zbadać zasadność skargi na bezczynność czyni ją niedopuszczalną, co w ocenie Sądu skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji. Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Bk 20/05 (niepubl.).