II SAB/Bk 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Pani J. W. (dalej Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o orzeczenie przewlekłości postępowania, orzeczenie, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do merytorycznego wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2009 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na jej rzecz kwoty 16 tys. zł. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pomimo przekazania według właściwości postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2009 r. - Wojewodzie P. jej wniosku z [...] maja 2009 r. doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewoda P. wydał wprawdzie w dniu[...] października 2011 r. postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania, jednakże nie uwzględnił prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że Skarżąca wielokrotnie składała wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. Postanowieniem z [...] października 2011 r. odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku z [...] maja 2009 r. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2013 r. Skarżąca wskazała, że WSA w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] października 2011 r. oraz postanowienie organu I instancji. Wraz z pismem procesowym z [...] maja 2014 r. Skarżąca przesłała odpisy – postanowienia Wojewody P. z [...] marca 2014 r. nr [...], w którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej oraz W. K. z [...] maja 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. w zakresie dotyczącym działek o nr [...], zażalenia na to postanowienie, decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty H. w zakresie działki W. K. o nr [...] oraz odwołania od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 1031/12) podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych, niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Z kolei bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia, które nie zostało uwzględnione. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – postępowanie przeprowadzone Wojewodę P. nie miało przewlekłego charakteru. Z akt sprawy oraz dokumentów przedstawionych przez Skarżącą wynika, że w dniu [...] maja 2009 r. Skarżąca wraz z W. K. wystąpiły do Wojewody P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie P. Postanowienie to wpłynęło do Wojewody P. w dniu [...] września 2009 r. Pismem z [...] października 2009 r. Wojewoda P. poinformował wnioskodawczynię, iż [...] maja 2009 r. została wydana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dnia [...] czerwca 2009 r. na skutek odwołania od tej decyzji akta sprawy zostały przesłane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi wniesionej przez Skarżącą na bezczynność Wojewody P., WSA w Białymstoku wyrokiem z 8 lipca 2010 r. w sprawie II SAB/Bk 6/10 oddalił tą skargę stwierdzając, że zażalenie Skarżącej na bezczynność z [...] października 2009 r. było przedwczesne, bowiem nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy. Termin ten upływał [...] października 2009 r., bowiem wniosek Skarżącej z [...] maja 2009 r. wpłynął do Wojewody P. [...] września 2009 r. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej na powyższe orzeczenie, NSA wyrokiem z 2 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 535/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że zażalenie Skarżącej złożone w trybie art. 37 k.p.a., nie mogło wywołać skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z jego wniesieniem, bowiem w chwili jego wniesienia nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy. Fakt, że organ nie pozostawał jeszcze w zwłoce w załatwieniu sprawy w chwili wniesienia zażalenia Skarżącej jest bez znaczenia, w sytuacji gdy zażalenie to nie zostało rozpoznane do chwili wniesienia skargi na bezczynność, a Wojewoda P. nie załatwił przez wydanie decyzji administracyjnej sprawy z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. NSA wskazał, że Wojewoda P. po otrzymaniu wniosku Skarżącej popełnił błąd kierując do niej pismo z [...] października 2009 r., w którym stwierdził, że wobec wydania ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] sierpnia 2009 r. (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody P. z [...] maja 2009 r.), nie widzi podstaw do podejmowania kolejnych działań w powyższej sprawie i do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. W ocenie Sądu Wojewoda P. powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, skierowanie bowiem do Skarżącej pisma informującego, że organ uważa postępowanie za zakończone, nie jest załatwieniem sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenia, zdaniem NSA, uzasadniały uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody P. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda P. powołując się na art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r., zaznaczając w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyniom nie przysługiwał przymiot strony. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. nr [...]. WSA w Białymstoku, orzekając ponownie w następstwie wyroku NSA z 2 czerwca 2011 r., postanowieniem z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 44/11 umorzył postępowanie sądowe w sprawie. Sąd stwierdził, że po wniesieniu skargi na bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2009 r. w dniu[...] października 2011 r. zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W momencie zatem rozpoznawania skargi przez Sąd, Wojewoda P. nie pozostawał już w bezczynności, co czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Wyrok ten stał się prawomocny. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe orzeczenie rozstrzyga o kwestii bezczynności w rozpoznaniu przez Wojewodę P. wniosku Skarżącej z [...] maja 2009 r. Bezczynność taka miała miejsce i ustała w wyniku wydania postanowienia z [...] października 2011 r. Potwierdziły to sądy administracyjne w przytoczonych orzeczeniach. Należy zatem stwierdzić, że bezczynność Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2008 r. była przedmiotem kontroli sądowej i nie może być ponownie oceniana w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, która aktualnie zarzuca, że analizowane postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Jak wskazano powyżej, organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2009 r. Nie podejmował w istocie żadnych czynności mających na celu załatwienie tego wniosku. W okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a wydaniem postanowienia z [...] października 2011 r. Wojewoda P. wydał jedynie decyzję z [...] lipca 2011 r. umarzając postępowanie w sprawie, która jak stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stanowiła jedynie uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy. Postępowania tego nie można opisać jako prowadzonego przewlekle poprzez podejmowanie przez organ jedynie czynności pozornych. Stąd nie można uznać zasadności skargi na przewlekłość postępowania Wojewody P. w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2009 r. Z dokumentów przesłanych przez Skarżącą wynika, że WSA w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody P. z [...] października 2011 r. oraz postanowienie organu I instancji. Następnie Wojewoda P. postanowieniem z [...] marca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej z [...] maja 2009 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy dodatkowo stwierdzić, że po uchyleniu przez WSA w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r. postanowienia Wojewody P. z [...] października 2011 r. organ ten zakończył postępowanie postanowieniem z [...] marca 2014 r. Jak wynika z informacji zawartej w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, Sąd zwrócił akta GINB w dniu [...] lutego 2014 r. Organ I instancji, tj. Wojewoda P. ponownie rozpoznając sprawę załatwił zatem wniosek Skarżącej w okresie krótszym niż dwa miesiące. Także na tym etapie postępowanie organu nie miało przewlekłego charakteru. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej należy dodatkowo wyjaśnić, że w postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania (czy też bezczynność) sąd nie ma kompetencji do oceny merytorycznej treści rozstrzygnięcia jakie podjął organ, a jedynie bada, czy zostało ono wydane. W kontrolowanym postępowaniu organ wprawdzie nie rozpoznał merytorycznie wniosku Skarżącej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale w inny sposób zakończył postępowanie - odmawiając wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie to (formalnie kończące postępowanie) może być poddane kontroli instancyjnej, która służy jego weryfikacji. Nie jest natomiast możliwe dochodzenie określonego sposobu załatwienia sprawy, zadawalającego wnioskodawcę, poprzez złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Środki te służą bowiem jedynie wymuszeniu załatwienia sprawy i zakończenia postępowania. To zaś w niniejszej sprawie nastąpiło. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.