II SAB/Bk 5/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Sz. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie wykonania nakazania rozbiórki zbiornika na gnojówkę oraz płyty gnojowej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (stu) złotych. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał S. M. i T. M., rozebrać istniejący wewnątrz obory zbiornik na gnojówkę oraz istniejącą przy oborze płytę gnojową na działce nr ewid. [...] we wsi Ż. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarga T. M. na decyzję organu II instancji została następnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] września 2010 r., [...]. W postępowaniu tym jako strona uczestniczył E. Sz. – współwłaściciel działki nr ewid. [...]. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. upomnieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wezwał zobowiązanych – S. M. i T. M. do wykonania przedmiotowego obowiązku. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku niewykonania tego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i nałożona grzywna w celu przymuszenia. Następnie organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. W związku z wnioskiem zobowiązanych do Wojewody P., organ ten swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wstrzymał egzekucję administracyjną do dnia 31 grudnia 2011 r. Po upływie ww. okresu, w dniu [...] stycznia 2012 r. zobowiązani złożyli ponowny wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Tym razem Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił wstrzymania egzekucji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Administracji i Cyfryzacji rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2012 r. W międzyczasie E. Sz. w dniu [...] stycznia 2012 r. złożył do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. skarga została oddalona. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. W dniu [...] lipca 2012 r. E. Sz. złożył kolejną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Tym razem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. uwzględnił skargę i zobowiązał organ egzekucyjny do podjęcia niezwłocznych czynności w celu wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku rozbiórki. W związku z tym, że nadal przedmiotowa decyzja nie została wykonana E. Sz. wezwał organ egzekucyjny do usunięcia naruszenia prawa i wykonania decyzji (pismo z dnia [...] października 2012 r.). Organ w odpowiedzi podał, że nie pozostaje w bezczynności (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.). W dalszej kolejności organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. umorzył postępowanie egzekucyjne w stosunku do S. M. z uwagi na to, że skierowany do niego obowiązek rozbiórki wygasł. Organ ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że nie jest on już współwłaścicielem działki nr [...]. Do akt dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] na z którego wynika, że została zniesiona współwłasność między innymi działki nr [...], w ten sposób że jej własność została przyznana T. M. Również postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ nałożył na T. M. grzywnę w celu przymuszenia. W dniu [...] grudnia 2012 r. E. Sz. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i zarzucił rażące naruszenie zasad ogólnych kpa przez zupełne zlekceważenie wniosku i wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2012 r. oraz naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa, poprzez przekroczenie terminów określonych w tych przepisach i brak informacji o przyczynach takiego postępowania. Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania przedmiotowej rozbiórki i zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że podejmował czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku, m.in. dokonał sprawdzenia wykonania rozbiórki w dniach [...] października 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. (notatki służbowe w aktach). Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie "zlekceważył" jego pisma z dnia [...] października 2012 r., zatytułowanego jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ podniósł, że z uwagi na zniesienie współwłasności między innymi działki nr [...], E. Sz. nie posiada przymiotu strony postępowania egzekucyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony obecnie posiada wyłącznie zobowiązany – T. M. O ile organy nadzoru budowlanego przyznały E. Sz. - jako współwłaścicielowi nieruchomości - status podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, o której mowa w art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to po zniesieniu współwłasności, nie posiada on już interesu prawnego lub faktycznego, który mógłby zostać naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie E. Sz. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. bezczynność polegającą na niepodjęciu działań mających na celu wyegzekwowanie rozbiórki istniejącego wewnątrz obory zbiornika na gnojówkę oraz istniejącej przy oborze płyty gnojowej na działce nr ewid. [...] we wsi Ż. Przy tak sformułowanej skardze w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestię związaną z jej dopuszczalnością. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. nr 153, poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, a więc gdy dotyczy ona jedynie: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (4a). Z treści skargi wynika, że E. Sz. domaga się podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który jest w tym postępowaniu organem egzekucyjnym, czynności zmierzających do wykonania przez stronę zobowiązaną decyzji nakazującej rozbiórkę. Chodzi tu więc o bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym, stąd konieczne jest dokonanie oceny skargi na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. dalej powoływana jako u.p.e.a.), posiada ona bowiem własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności organu egzekucyjnego. Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a tego przepisu), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego do art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów te ustawy. Wprowadzono w nim samoistną możliwość złożenia przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, skargi na bezczynność polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które - odmiennie niż w przypadku art. 37 kpa - jest zaskarżalne. Ustawodawca wprowadził więc szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżącemu przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność przy założeniu, że jego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, jednak ową skargę w pierwszej kolejności powinien skierować do właściwego organu wyższego stopnia, czyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Dopiero na postanowienie tego organu oddalające skargę na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tych nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności. Stwierdzić należy zatem, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych bądź podejmowaniu takich czynności, jednak nieadekwatnych do nałożonego obowiązku, bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 6 § 1a u.p.e.a. Identyczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: w szczególności postanowienie WSA w Gliwicach z 24 września 2012 r., II SAB/GL 48/12, WSA w Łodzi z 27 lipca 2012 r., II SAB/Łd 65/12, w Opolu z 23 listopada 2010 r., II SAB/Op 16/10 pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). E. Sz. przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpał ww. trybu. Składane przez niego dwukrotnie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego rozpoznane w trybie art. 54 u.p.e.a. jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do organu pierwszej instancji nie stanowią wyczerpania tego trybu. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (pkt 1 sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.(pkt 2 sentencji).