II SAB/Bk 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 18 sierpnia 2008 r. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie niezałatwienia wniosku z dnia 22 kwietnia 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazała, iż podważa pod względem prawnym stanowisko organu nadzorczego zawarte w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o wyznaczeniu Wojewodzie P. 30 – dniowego terminu (licząc od dnia doręczenia postanowienia) do rozpatrzenia w/w wniosku. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż przedmiotowy wniosek z dnia 22 kwietnia 2005 r. Starosta H. przesłał Wojewodzie P. przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2005 r. znak: [...]. Jednakże Wojewoda wniosek ten pozostawił bez rozpatrzenia. Na zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa wystosowane do organu nadzorczego dnia 28 marca 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wyznaczając Wojewodzie P. 30 – dniowy termin do rozpoznania wniosku. Organ nadzoru przyznał, iż niezależnie od toczącego się postępowania wszczętego z urzędu w tej sprawie, organ administracji był zobowiązany udzielić wnioskodawcom odpowiedzi, wydając w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy w ocenie skarżącej wystąpiła bezczynność Wojewody P. w załatwieniu jej wniosku. Niezależnie od powyższego Postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła niezastosowanie się do obowiązków organu wynikających z przepisu art. 37 § 2 kpa i art. 38 kpa oraz nierozpoznanie sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy – art. 77 kpa. W konkluzji wniosła o orzeczenie bezczynności oraz orzeczenie prawnych uchybień postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., a także o orzeczenie kary pieniężnej za bezczynność i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. ze względu na fakt, iż wniosek ten pochodził od osób nie będących stronami postępowania. Odpis w/w decyzji załączono do odpowiedzi. Nadto podkreślił, iż żadne pismo skarżącej nie zostało pozostawione bez odpowiedzi. Natomiast fakt, iż odpowiedzi te, jak również podejmowane rozstrzygnięcia nie satysfakcjonują skarżącej, nie oznacza bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Na wstępie podnieść należy, iż celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była możliwość wyposażenia jednostki w skuteczne narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Chodziło zatem o poddanie kontroli sądowej takiej sytuacji, w której organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). A zatem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006/4/104). Dodać przy tym należy, iż kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku nie zaistniały opisane na wstępie przesłanki do uznania, iż Wojewoda P. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 22 kwietnia 2005 r. w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy, na skutek zażalenia skarżącej z dnia 28 marca 2008 r. wniesionego w trybie art. 37 kpa do Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ ten postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wyznaczył Wojewodzie P. 30 – dniowy termin do rozpatrzenia w/w wniosku. W następstwie tego rozstrzygnięcia, Wojewoda P. decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] rozpoznał wniosek z dnia 22 kwietnia 2004 r. i odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Skarga zaś na bezczynność organu wpłynęła do Sądu w dniu 18 sierpnia 2008 r., a zatem już po podjęciu wyżej opisanej decyzji. W świetle powyższego, niezależnie od oceny podjętych w sprawie czynności oraz wydanych rozstrzygnięć, trudno zdaniem Sądu uznać, iż Wojewoda P. w momencie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć bowiem należy, iż żądanie skarżącej zostało w całości skonsumowane poprzez wydanie decyzji z dnia 24 czerwca 2008 r. we wnioskowanym zakresie. Powyższe ustalenia wyłączają zatem możliwość uwzględnienia skargi, co wynika a contario z przepisu art. 149 ustawy p.p.s.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, zgodnie z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności. Skoro w konkretnym przypadku organ w następstwie rozpoznania wniosku z dnia 22 kwietnia 2005 r. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., to obecnie nie można zobowiązać go po raz kolejny do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W tym miejscu zauważyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie (tak: J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004. s. 28). Stąd nie załatwienie żądania wnioskodawcy zgodnie z jego oczekiwaniem nie stanowi o bezczynności organu. Sąd nie może też oceniać ewentualnych następstw opieszałości w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się bezczynności Wojewody P., dlatego też na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Końcowo stwierdzić należy, iż skarżąca przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność wyczerpała środek odwoławczy służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez złożenie w dniu 28 marca 2008 r. zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu I instancji. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność. Zarzuty zaś dotyczące postępowania wywołanego tym zażaleniem nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego też powodu niedopuszczalne jest orzekanie "o prawnych uchybieniach" postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym. Odnośnie zaś wniosku o "orzeczenie kary pieniężnej za bezczynność" wskazać należy, że ustawa p.p.s.a. przewiduje możliwość wymierzenia grzywny, na żądanie strony, wyłącznie w przypadkach ściśle określonych, tj. na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. – w sytuacji nieprzekazania sądowi przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni oraz na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. – w sytuacji niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, a postępowanie zakończono oddaleniem skargi na bezczynność, zatem nie było również podstaw do rozważania kwestii wymierzenia grzywny organowi w oparciu o jeden z wymienionych przepisów. Skarżącej zostało w postępowaniu przed sądem przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika (k. 42). Z tego powodu w/w nie ponosiła żadnych kosztów i dlatego też w tym przedmiocie nie orzekano.