II SAB/Bk 55/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. T. uiszczony wpis sądowy w kwocie 50,00 (słownie: pięćdziesięciu) złotych.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 8 września 2010 r. (data wpływu do organu 4 listopada 2010 r.) S. T. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. żądanie o wszczęcie postępowania w sprawie prac budowlanych w domu mieszkalnym na posesji 192 we wsi G. stanowiącym własność M. G. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 2 grudnia 2010 r., organ stosownie do dyspozycji art. 238 § 1 kpa, poinformował S. T., że przeprowadzone w dniu 25 listopada 2010 r. czynności kontrolne, przewidziane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, względem przedmiotowego domu mieszkalnego, nie wykazały aby właściciel obiektu wykonywał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Wskazano, że w wyniku tych czynności kontrolnych ustalono, że w piwnicy przedmiotowego domu mieszkalnego, istnieje warstwa betonowa podłogi na powierzchni około 80% wszystkich pomieszczeń piwnicznych, natomiast na pozostałych około 20% powierzchni podłogę pokryto płytkami ceramicznymi. Na niewielkiej powierzchni ścian i stropów piwnicznych zamontowano panele na ruszcie drewnianym. Pozostała część ścian i stropów nie posiada warstw wykończeniowych. W pomieszczeniu w którym podłoga została pokryta płytkami ceramicznymi, ściany i stropy zostały pomalowane. Uczestniczący przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych M. G. - inwestor przedmiotowych robót budowlanych wyjaśnił do protokołu, że wykonane przez niego prace były realizowane wiosną bieżącego roku i od tego czasu nie były przez niego kontynuowane. Powyżej opisany stan faktyczny odpowiada ustaleniom dokonanym w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości. W piśmie tym wyjaśniono, że przepisy art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane stanowią o tym, które roboty budowlane wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Poza ww. robotami budowlanymi istnieje w przepisach prawa pojęcie tzw. "bieżącej konserwacji". Zgodnie z przepisem § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836), pod pojęciem konserwacji należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. Roboty budowlane prowadzone w ramach konserwacji obiektu budowlanego nie podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi, jak i na ich wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadmieniono, że w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym, zostało wszczęte w bieżącym roku postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem zainteresowanego z dnia 20 kwietnia 2010 r. Postępowanie to zostało zakończone w organie l instancji decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W chwili obecnej, w wyniku wywiedzionej skargi na decyzję ostateczną organu odwoławczego, sprawa będzie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Oględziny z dnia 14 maja 2010 r. przeprowadzone zostały w toku tego postępowania administracyjnego. W konkluzji stwierdzono, że brak jest przesłanek do wdrożenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z powyższym, skargę w sprawie robót budowlanych, w budynku mieszkalnym na działce nr geod. 192 we wsi G., w gminie O. uznano za bezzasadną. Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. S. T. wniósł skargę na potraktowanie jego pisma jako skargi a nie jako wniosku i zastosowanie do niego trybu skargowego. Podniósł, że wcześniejsze jego pismo z 20 kwietnia 2010 r. potraktowano jako wniosek, natomiast pismo z 8 września 2010 r. już jako skargę. Tym samym pozbawiono go udziału w postępowaniu w którym miałby prawo uczestniczenia, np. w wizji lokalnej. Zdaniem S. T. powoływanie się na wcześniejsze postępowanie administracyjne jest niewłaściwe, albowiem dokumentacja sprawy nie zawierała zdjęć fotograficznych potwierdzających treść pisemną protokołu. Tym samym nie ma możliwości stwierdzenia czy sprawa niniejsza dotyczy tych samych prac, które zostały stwierdzone podczas oględzin w dniu 14 maja 2010 r. W odpowiedzi na to pismo, organ stosownie do treści art. 239 § 1 kpa, poinformował S. T., że zostało ono ponownie zakwalifikowane jako skarga i że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi z dnia 2 grudnia 2010 r. W związku z powyższym w dniu 26 maja 2011 r. S. T. złożył wniosek do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w którym podniósł, że jego sprawa poprzez potraktowanie pisma z dnia 8 września 2010 r. jako skargi, została załatwiona nieprawidłowo. Organ potraktował to pismo jak skargę dotyczącą działań organu I instancji i podał, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia (pismo PWINB z dnia 14 czerwca 2011 r.). W uzasadnieniu wskazano, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 8 września 2010 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w trybie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego. O takiej kontroli organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku zawiadamiać wszystkich stron postępowania. Może być ona przeprowadzona z wyłącznym udziałem inwestora. Organ I instancji pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. poinformowała zainteresowanego o ustaleniach kontrolnych i braku podstaw do prowadzenia postępowania. Również na kolejną skargę z dnia 21 grudnia 2010 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. W dniu 30 maja 2011 r. S. T. złożył do sądu administracyjnego "wniosek na niewłaściwe załatwienie wniosku z dnia 08.09.2010 r." Po sprecyzowaniu przedmiotu zaskarżenia skarżący podał, że wniosek ten jest skargą na bezczynność urzędu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., polegającą na niewłaściwym potraktowaniu jego pisma z dnia 8 września 2010 r. jako skargi a nie wniosku o wszczęcie postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 2 grudnia 2010 r. i 31 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu winna dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, w której to sprawie organ z urzędu zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 tejże ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W przedmiotowej sprawie zarzucono bezczynność powiatowemu organowi nadzoru budowlanego polegającą na niewłaściwym załatwieniu pisma z dnia 8 września 2010 r. poprzez potraktowanie go jako skargi a nie jako wniosku wszczynającego postępowanie. Istota rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma przedmiotowe pismo. Na gruncie przepisów prawa budowlanego nie powinno budzić wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W ocenie Sądu z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Należy podzielić pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09 i z 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). W świetle powyższego stwierdzić należy, że pismo skarżącego z dnia 8 września 2010 r. ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodne z prawem wykonanie robót budowlanych, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego - organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Jako, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej stwierdzić należy, że skarga w sprawie niniejszej była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt 2 sentencji). Marginalnie podać należy, że prowadzone postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 20 kwietnia 2010 r., w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym, zostało zakończone ostateczną decyzją PWINB w B. z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie której odmówiono nakazania M. G. wykonania określonych robót budowlanych. Skarga od tej decyzji wywiedziona przez S. T. do sądu administracyjnego, postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., [...] została odrzucona z powodu niezupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.