II OSK 2132/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 46/10 umarzające postępowanie w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dokonaniu oceny wykonanego obiektu postanawia 1.uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić skargę 2.zwrócić D.P. kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Postanowieniem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 46/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dokonaniu oceny wykonanego obiektu. W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszym postępowaniu, jak wskazano, należy mieć na uwadze interpretację przepisów prawa stanowiących o skardze na bezczynność w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r. II OSK 1155/07: "W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym." Wobec tego sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu jest wyłączone w przypadku wydania decyzji, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowość podjętej decyzji lub czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie w toku postępowania odwoławczego i następnie wskutek skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazano dalej, uwzględnienie skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie było wyłączone z uwagi na pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. sporządzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na wniosek D.P. z dnia [...] maja 2010 r., a więc udzielone w terminie 30 dni od daty złożenia przez D. P. podania, żądającego wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania oraz wydania orzeczenia w sprawie budowy płyty do składowania obornika w S. przy ul. [...] przez E. i J. O.. W piśmie tym sporządzonym przez uprawniony organ, zaopatrzony podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znajduje się stwierdzenie, że brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania i wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie z tego powodu, że organ nie stwierdził naruszenia Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki podał następnie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje nie tylko formy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz także instytucji odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli przez odmowę rozumieć akt administracyjny odmawiający wszczęcia postępowania. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Wydanie decyzji lub postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu, a ponadto decyzja taka lub postanowienie musiałyby zostać uznane za wydane z naruszeniem prawa, gdyby podstawą odmowy wszczęcia postępowania były sytuacje przewidziane w art. 64 i n. k.p.a., dla których przewidziane są odpowiednie czynności procesowe organu administracji publicznej. W przypadku zaś postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych jednak przypadkach przepisy kodeksu przewidują wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Skoro, zatem w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż o braku podstaw o do wszczęcia postępowania z urzędu powiadomił, to brak jest podstaw do zastosowania żądanego przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to znaczy do orzekania o obowiązku wydania przez organ we wskazanym terminie aktu lub podjęcia czynności. Tym samym dalsze rozpoznawanie sprawy ze skargi D.P. stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny zgodnie ze wskazaną wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do nakładania na organ administracyjny wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę budowli w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Sąd dodał, iż o kosztach nie orzekano z tego powodu, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika, D.P. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 161 § 1 pkt 3 i 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż należało umorzyć postępowanie sądowe z powodu braku bezczynności organu w momencie wnoszenia skargi. Wniesiono o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 220 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Zasadny jest argument naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, polegające na przyjęciu na jego gruncie, iż należało umorzyć postępowanie sądowe z powodu braku bezczynności organu w momencie rozpatrywania skargi. Skarga kasacyjna wskazuje na powyższy kontekst, chociaż łączy go z zarzutem niezastosowania art. 149 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest możliwe, jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne stanie się bezprzedmiotowe, tj. jeżeli w okresie pomiędzy złożeniem skargi do WSA a jej rozpatrzeniem organ "przestanie być w bezczynności" (a był w bezczynności w czasie złożenia skargi) – np. wyda decyzję, postanowienie, itp. Brak jest natomiast w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi na bezczynność lub jej uwzględnienia. (por. uchwała NSA z dn. 26.11.2008 r. – I OPS 6/08, Lex 463487). W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji sygnalizuje (s. 2 uzasadnienia) zaistnienie powyższej sytuacji tj. konieczność umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd ten jednakże nie wskazuje jednocześnie żadnego aktu organu, świadczącego o tym, że nie pozostaje on już (w chwili badania skargi) w bezczynności. WSA koncentruje (ostatnia strona uzasadnienia) swoją argumentację na rozróżnieniu kwestii umorzenia oraz merytorycznego rozpatrzenia skargi (czego w istocie chciał skarżący), nie wskazując na podstawę umorzenia w kontekście zmiany sytuacji prawnej między momentem wniesienia skargi a jej rozpoznaniem. Wskazać należy przy tym, że z akt wynika, iż złożona w niniejszej sprawie skarga (dn. 23 sierpnia 2010 r.) była późniejsza w stosunku do zakończonych działań organu (informacja z [...] czerwca 2010 r.) oraz że po tej dacie w sprawie nie miały miejsca jakiekolwiek działania organu. Należało zatem uznać, iż Sąd I instancji błędnie zastosował art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umarzając postępowanie bez wykazania przesłanki jego bezprzedmiotowości w kontekście argumentacji przedstawionej powyżej. Nie może być natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mógłby on być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał bezczynny w momencie składania skargi i że pozostaje w dalszym ciągu bezczynny w momencie jej rozpoznania i mimo to, nie wydał aktu, do wydania którego był on zobowiązany. Istota rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki charakter ma pismo D.P. z dnia [...] maja 2010 r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym – najogólniej rzecz ujmując – wniosła ona o zweryfikowanie prawidłowości płyty do składowania obornika, znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej. Ma istotne znaczenie, albowiem D.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczyniła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na nierozpatrzeniu jej żądania, zawartego właśnie ww. piśmie z dnia [...] maja 2010 r., zaś Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, rozpoznając ją zaskarżonym postanowieniem. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, rozważenia wymaga zatem kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, ponieważ stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, czy droga sądowa przed sądem administracyjnym była dopuszczalna. W ocenie NSA z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Należy podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pismo D.P. z dnia [...] maja 2010 r., w którym zawarto żądanie podjęcia działań mających na celu zweryfikowanie prawidłowości płyty do składowania obornika, znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – realizację przedsięwzięcia budowlano – instalacyjnego, z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w tym przepisie, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 tej ustawy). W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga podlegała zatem odrzuceniu. Sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność (por. wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 189 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.