II SAB/Bk 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne powstało w warunkach samowoli oddala skargę. W dniu [...] maja 2013 r. J. W. złożyła skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej [...]WINB w B.) w sprawie załatwienia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej PINB w H.) z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości i potwierdzenie, ze wystąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca opisała czynności podejmowane przez organ w toczącej się sprawie oraz wskazała, że ogólny okres przewlekłości w niniejszej sprawie wynosi 15 miesięcy i 17 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz poczynił wyjaśnienia związane z okolicznościami niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/13). W sytuacji zaś, gdy sprawa została wszczęta przed tą datą i trwa po tej dacie, przyjęto koncepcję wstecznego zastosowania ustawy nowej, co sprowadza się do dopuszczenia stwierdzenia przewlekłości postępowania także odnośnie do tej jego części, która miała miejsce przed dniem 11 kwietnia 2011 roku (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12). Powyższe uzupełnić należy jeszcze konstatacją, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku, to sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Jeśli więc było ono prowadzone przewlekle i na datę orzekania przez sąd organ wydał już akt lub dokonał czynności, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008, sygn. akt I OPS 6/08 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 79/12). Z kolei ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zmieniono z dniem 17 maja 2011 r. art. 149 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że nakazano sądowi stwierdzanie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym akcie prawnym, inaczej niż w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy o szerokim zakresie zastosowania. Jest nim art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r., zgodnie z którym jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powyższe oznacza, że stwierdzenie przez sąd, iż niesprawność postępowania przed organem administracji publicznej w sprawie indywidualnej narusza prawo rażąco, jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Innymi słowy istotnym dla sądu jest wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 3/12). Nowela z dnia 3 grudnia 2010 r. nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca w obrębie przepisów normujących "bezczynność" dodał nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości", jednak nie zdecydował się na sformułowanie jej definicji legalnej. Wskazania więc wymaga, że za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4). Zarzucenie nawet w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13). Kierując się powyższym, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej mamy za przedmiot nie bezczynność organu, tylko przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiona przez skarżącą skarga także precyzyjnie wskazuje na ten rodzaj niedziałania organu. Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 11 lutego 2013 r.). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II SAB/Bk 30/11) zobowiązał PINB w H. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt. Organ ten wydał dnia [...] lipca 2012 r. decyzję (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego-obory na 200 DJP, dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności [...] m3, zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce nr [...], położonej we wsi Iwanki gm. Narew, przez A. H. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja powyższa stała się ostateczna. Dnia [...] grudnia 2012 r. do [...]WINB w B. wpłynął wniosek J. W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zdaniem Sądu, skarga J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...]WINB w B. w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. jest niezasadna. Zauważenia bowiem wymaga, że w przedmiotowej sprawie już w dniu [...] stycznia 2013 r. pracownica organu zatelefonowała do PINB w H. o przysłanie akt administracyjnych dotyczących decyzji, której stwierdzenia domagała się wnioskodawczyni. Zważywszy na fakt, że dzień [...] grudnia 2012 r. to był piątek, zaś kolejne dni, czyli [...] i [...] grudnia 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r. były dniami wolnymi od pracy, podjęcie czynności już w dniu [...] stycznia 2013 r. należy ocenić jako niezwłoczne. PINB w H. przesłał akta do [...]WINB w B. w dniu [...] stycznia 2013 r. W tym też dniu organ wszczął postępowanie w trybie nadzoru i zwrócił się do stron postępowania z informacją, że służy im prawo do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Ponieważ jedna ze stron postępowania (W. K.) odpis powyższego pisma odebrała dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. (zwrotka do organu wpłynęła w dniu [...] stycznia 2013 r.), organ był zmuszony w dniu [...] stycznia 2013 r. zawiadomić strony o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia [...] lutego 2013 r. Działanie powyższe organu należy ocenić w kontekście art. 36 § 1 i 2 k.p.a. jako prawidłowe. Organ nie miał bowiem wpływu na strony w zakresie odbioru przez nie kierowanych do nich pism. Nie mógł też kończyć postępowania bez dania możliwości wypowiedzenia się przez strony w trybie art. 10 k.p.a. W dniu [...] stycznia 2013 r. J. W. odpowiedziała na pismo organu z dnia [...] stycznia 2013 r., zaś kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa. Organ w dniu [...] lutego 2013 r. udzielił odpowiedzi J. W. na jej na pismo z dnia [...] stycznia 2013 r., zaś w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję (znak: [...]) stwierdzającą nieważność decyzji PINB w H. z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zbiornika na paszę (pkt 1 decyzji), a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (pkt 2 decyzji). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, mimo że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Przyczyny niedochowania terminu leżały bowiem poza organem i patrząc na sprawę przez pryzmat działań i zachowań zarówno organu jak i stron, nie można organowi przypisać winy i odpowiedzialności za niedotrzymanie powyższego terminu. Sprawa była prowadzona bez zbędnej zwłoki, o czym mowa w art. 35 § 1 k.p.a. Organ realizując obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., podając przyczyny zwłoki (zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu) oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy (tj. [...] lutego 2013 r.). W ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy następuje wyłącznie w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, albo też wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jako nowy termin w sprawie. Wyznaczony przez organ nowy termin załatwienia sprawy nie został przekroczony, gdyż już w dniu [...] lutego 2013 r. wydał on decyzję. Zważywszy na fakt, że zakreślony stronom 7 dniowy termin do wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a. upłynął dla W. K. w dniu [...] lutego 2013 r. (piątek), zaś kolejne dwa dni były dniami wolnymi od pracy, wydanie decyzji w ciągu kolejnych pięciu dni ocenić należy jako działanie niezwłoczne i jak najbardziej prawidłowe w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.