II SAB/Bk 56/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie niezałatwienia odwołania 1. zobowiązuje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi odwołania z dnia [...] września 2007 roku od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] września 2007 roku znak [...]; 2. przyznaje adwokatowi U.D.-K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skargą z 6 sierpnia 2008 r. J.W. zarzuciła P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. bezczynność polegającą na niezałatwieniu jej odwołania z dnia [...] września 2007 r. od podjętej w formie zwykłego pisma decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. w postaci budowy obory, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, zbiornika na paszę i przyłącza wodociągowego na działce oznaczonej numerem [...], położnej we wsi I., gm. N., powstało w warunkach samowoli budowlanej. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wszczęcie takiego postępowania wpłynął do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] lutego 2007 r. i był podpisany przez J.W., J.G. i E.H. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na wniosek pismem z [...].03.2007 r. wezwał osoby podpisane pod wnioskiem o doprecyzowanie ogólnie ujętego żądania stwierdzenia samowoli budowlanej wobec okoliczności, że przed organami architektoniczno-budowlanymi i nadzoru budowlanego są w toku postępowania administracyjne dotyczące zabudowy na działce Nr [...] we wsi I., należącej do K. i A.H. Po udzieleniu przez J.W. odpowiedzi na pismo organu II instancji, organ ten pismem z [...].03.2007 r. powołując się na art. 231 kpa przekazał wniosek z pismem uzupełniającym J.W. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. Tenże również podjął korespondencję z podpisanymi pod wnioskiem w celu uściślenia ich żądań i wyjaśnienia sprawy, po czym po otrzymaniu kategorycznych żądań wszczęcia postępowania (pismami z [...].08.2007 r., [...].08.2007 r. i [...].08.2007 r.) pismem z dnia [...] września 2007 r. oznaczonym znakiem [...] poinformował J.W., E.H. i J.G., iż w sprawie ich wniosku o stwierdzenie, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. powstało w warunkach samowoli budowlanej, podtrzymuje stanowisko wyrażone przez siebie w pismach wcześniejszych z [...].05.2007 r. i [...].06.2007 r. Pismo powyższe J.W., J.G. i następczyni prawna E.H. – W.K. potraktowali jako decyzję organu I instancji odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie A.H. powstało w warunkach samowoli budowlanej i wywiedli na nie w dniu [...] września 2007 r. odwołanie. Na odwołanie powyższe organ II instancji odpowiedział pismem z [...].10.2007r. informującym osoby podpisane pod wnioskiem, iż wyjaśnienia udzielone im przez organ I instancji były zgodne z ustaleniami tego organu i wynikały z obowiązujących procedur administracyjnych. Uznając, że organ II instancji pozostaje w zwłoce z załatwieniem odwołania W.K., J.G. i J.W. wywiedli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na bezczynność organu odwoławczego. Tenże postanowieniem z [...] maja 2008r. odmówił wyznaczenia P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, uznając, że prawidłowo ten organ rozpatrywał "odwołanie" udzielając na nie odpowiedzi na piśmie, albowiem wbrew twierdzeniom żalących się, ich "odwołanie" nie dotyczyło decyzji PINB w H., a jedynie zwykłego pisma, podtrzymującego stanowisko zajęte we wcześniejszej korespondencji. Nie godząc się z takim stanowiskiem i uznając, iż nadal nie zostało rozpatrzone odwołanie J.W., J.G. i W.K. od wyrażanej zwykłym pismem decyzji organu I instancji z [...].09.2007 r. J.W. wywiodła powyższą skargę na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. polegającą na nierozpatrzeniu odwołania. Organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu. O jej zasadności świadczy bowiem fakt, iż odwołanie skarżącej z dnia [...] września 2007 r. nie zostało załatwione. W szczególności nie można uznać, by jego załatwienie stanowiło pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].09.2007r., albowiem pismo to nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu, a poza tym nie nosi ono cech decyzji administracyjnej, czy też postanowienia. Przed merytoryczną oceną zasadności skargi na bezczynność PWINB w B., w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania, Sąd rozważył kwestię jej dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Na podstawie art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia zgodnie z § 2 art. 52 ww. ustawy należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Nieistotna jest zatem okoliczność pozostawania organu w przeświadczeniu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane, wyrażająca się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14.06.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z 09.12.2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899 i wyrok WSA w Warszawie z 08.12.2004 r., VI SAB/Wa 13/04, Lex nr 175324), albo z przekonania, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 05.11.1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Warunkiem koniecznym jest także, by skarga na bezczynność organu wniesiona została dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, oraz jak wspomniano wyżej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Nie ma jednak ograniczenia czasowego do wniesienia skargi na bezczynność, jeżeli organ nie załatwił sprawy w wymaganym terminie. Skargę na bezczynność można zatem wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie stosownego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia stosownej czynności (por. wyrok WSA w Opolu z 07.11.2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 104). Przenosząc te ogólne rozważania na temat dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd stwierdza, iż rozpoznawana skarga spełnia wszelkie warunki formalne, dzięki czemu można przejść do jej oceny merytorycznej. Przede wszystkim zauważyć należy, iż przedmiotowa skarga dotyczy sprawy administracyjnej, która winna być załatwiona w jednej z form określonych art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Przesłanka wyczerpania trybu zaskarżenia także została spełniona, albowiem w dniu [...] marca 2008 r. W.K., J.G. i J.W. wywiedli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na bezczynność organu odwoławczego, uznając, że organ II instancji pozostaje w zwłoce z załatwieniem ich odwołania. Przedmiotowa skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy przez właściwy organ i przed jej załatwieniem w postaci wydania stosownego aktu. Skarga została złożona w dniu 6 sierpnia 2008 r., zaś niezałatwione – zdaniem skarżącej - odwołanie pochodziło z [...]września 2007 r., Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy na wstępie przypomnieć, iż postępowanie w sprawach administracyjnych jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Organ administracji publicznej, co do zasady załatwia sprawę w formie pisemnej (art. 14 § 1 kpa), poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Niezbędne składniki decyzji określone zostały przepisem art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (art. 127 § 1 i 2 kpa, a także art. 141 w zakresie składania zażaleń na postanowienia). O dopuszczalności wniesionego przez stronę odwołania rozstrzyga organ odwoławczy, który ma możliwość stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania bądź o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 kpa). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (vide: wyrok NSA-OZ w Gdańsku z 07.07.1992r., SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). Po zbadaniu dopuszczalności odwołania ze skutkiem pozytywnym, organ II instancji rozstrzyga merytorycznie sprawę, wydając jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 lub § 2 kpa. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ po wpłynięciu odwołania z dnia [...] września 2007 r. wystosował do wnoszących je pismo z [...] września 2007 r., informujące, iż wyjaśnienia udzielone przez organ I instancji były zgodne z ustaleniami tego organu i wynikały z obowiązujących procedur administracyjnych. W piśmie powyższym organ II instancji nie odniósł się do kwestii dopuszczalności odwołania w kontekście przepisu art. 134 kpa, ani też nie rozstrzygnął merytorycznie w sprawie. Przedmiotowe pismo organu odwoławczego informuje o stanie sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania stwierdzającego, że przedsięwzięcie inwestycyjne A.H. zostało wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach ewidentnym w sprawie jest, że organ odwoławczy nie załatwił odwołania w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie dokonał bowiem analizy dopuszczalności odwołania przez pryzmat przesłanek określonych art. 134 kpa i nie wydał na jego podstawie aktu w formie tam określonej (postanowienie). Reasumując, niepodjęcie przez organ administracji publicznej żadnego rozstrzygnięcia oraz żadnych czynności (formalnych bądź merytorycznych) w kierunku załatwienia odwołania J.W. z dnia [...].09.2008 r., skutkowało zasadnością skargi na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W przypadku bowiem wpłynięcia odwołania właściwy organ odwoławczy zobowiązany jest do jego załatwienia w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem z analizy dopuszczalności odwołania wynikną jej braki formalne organ wyda postanowienie o jakim mowa w art. 134 kpa. Uznając zaś odwołanie za spełniające wymogi formalne organ ten zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji (art. 138 kpa). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie załatwił odwołania w żaden z przewidywanych prawem sposobów. W ramach badania przedmiotowych przesłanek dopuszczalności odwołania, do organu II instancji należeć będzie odniesienie się i szczegółowe uzasadnienie kwestii formy pisma z [...] września 2007r. - czy jest to tylko zwykłe pismo informujące, czy może spełnia cechy decyzji administracyjnej – jak podkreślała to skarżąca. Od tego ustalenia zależeć będzie dalszy kierunek postępowania w sprawie. Nieodniesienie się przez organ drugoinstancyjny, ani formalnie ani merytorycznie, w postaci wydania jakiekolwiek rozstrzygnięcia wymaganego prawem, do odwołania strony od pisma stanowiącego - jej zdaniem - decyzję administracyjną, świadczy o bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania. Wobec stwierdzonej bezczynności Sąd uwzględnił skargę (art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i zobowiązał P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi, odwołania z dnia [...] września 2007r. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] września 2007 r. - nie przesądzając jednak sposobu załatwienia sprawy, albowiem leży to w kompetencji organu II instancji. Sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli działań organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym (podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 20.06.2002 r., II SAB 113/02, LEX Nr 78061). Na skutek niniejszego wyroku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. winien rozpoznać odwołanie skarżącej z dnia [...] września 2007 r. i ustosunkować się do niego w odpowiedniej formie, mając na uwadze art. 134 kpa oraz art. 138 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 18 ust. 1 pkt 1), lit. c w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), wliczając w to także koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (vide: wyrok SN z 12.03.2003 r., III CZP 2/03 OSNC 2003/12/161).