II SAB/Bk 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi F. i T. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do merytorycznego załatwienia wniosku F. i T. K. z dnia 30 stycznia 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia 7 marca 2014 r., w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz F. i T. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: Wnioskiem złożonym w dniu 31.01.2014r. państwo T. i F. K. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, na terenie obejmującym część działki nr [...], [...], położonym we wsi P. Organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 61 § l i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267) pismem z dnia 3 lutego 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W wyznaczonym terminie strony nie wniosły żadnych zastrzeżeń. Następnie pismem z dnia 7 lutego 2014 r. organ przekazał Pani A. A. – D., kserokopie złożonego przez Państwa K. wniosku, celem opracowania projektu decyzji. W trakcie opracowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobę wynikła konieczność uzupełnienia złożonego wniosku. Wobec tego Wójt Gminy P. zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. póz. 647, z późn. zm.) pismem z dnia 28 lutego 2014 r. wystąpił do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku w następującym zakresie: 1. Na kopii mapy zasadniczej oznaczyć granice terenu objętego wnioskiem wraz z obszarem, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. 2. Wyjaśnić sprawę dotyczącą projektowanego uzbrojenia terenu: Określić, jakie elementy uzbrojenia terenu projektowane będą w ramach inwestycji (np. przyłącze elektroenergetyczne, studnia, zjazd, zbiornik na ścieki, zbiornik na wody opadowe, itp.). Występują sprzeczności dotyczące zapotrzebowania na energię elektryczną we wniosku i załączonej Umowie o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej - proszę skorygować i ujednolicić informacje w tej kwestii. W ramach charakterystyki inwestycji określić sposób odprowadzenia wód deszczowych. 3. Występują sprzeczności dotyczące wymiaru budynku między wnioskiem a załącznikiem graficznym. Z wniosku wynika, że projektowany będzie budynek o wymiarach ok. 13x17 m. Na załączniku graficznym został przedstawiony budynek o innych parametrach (ok. 12x10 m). Proszę skorygować i ujednolicić informacje w tej kwestii. 4. W ramach charakterystyki inwestycji określić powierzchnię zabudowy, określić rodzaj dachu, kąt nachylenia połaci dachowych, wysokości kalenicy i okapu oraz układ głównej kalenicy. 5. Uzupełnić informacje na temat faktycznego wpływu inwestycji na środowisko w odniesieniu do przepisów o ochronie środowiska. We wniosku nie podano wystarczających informacji w tym zakresie. Projektowane zamierzenie nie jest obojętne wobec środowiska. Jest źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza, źródłem ścieków i odpadów bytowych. 6. Określić wielkość gospodarstwa rolnego. Organ poinformował, że nie uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a pozostanie bez rozpatrzenia. Państwo T. i F. K. pismem z dnia 10.03.2014r. dokonali następujących wyjaśnień: 1. na kopii mapy zasadniczej lit. ABCDEFGHIJKL określono granice terenu objętego wnioskiem. Granice terenu, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać pokrywają się z granicami terenu objętego wnioskiem - wypełniono dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 1 2. nie występują sprzeczności odnośnie zapotrzebowania na energię elektryczną, która we wniosku jest mniejsza niż przewiduje umowa z zakładem energetycznym. We wniosku określono własne oczekiwania - wypełniono dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5. Sposób odprowadzania wód deszczowych zawarto we wniosku. 3. gabaryty projektowanego budynku przedstawiono w części opisowej wniosku. Przepisy ustawy nie definiują, gdzie należy określić gabaryty obiektu. Na mapie nie ma możliwości określenia wysokości budynku. Dlatego dla oceny gabarytów planowanego budynku wiążąca jest treść opisowej części wniosku - wypełniono wymogi art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. b. 4. przepisy nie nakazują określania wymiarów poszczególnych części budynku (wysokość do okapu, układ kalenicy). Kwestie te mogą być brane pod uwagę o ile dokonywana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy (art. 61 ust. l pkt 1). Załączona do wniosku karta informacyjna zawiera więcej informacji niż wymaga tego ustawa. 5. we wniosku określono wystarczające dane odnośnie wpływu inwestycji na środowisko - podano sposób zaopatrzenia w energię cieplną, a także szacunkową liczbę osób, które będą korzystały z budynku mieszkalnego - generowały odpady i ścieki bytowe. Na etapie warunków zabudowy dane są wystarczające. 6. wielkość gospodarstwa jest znana organowi. Wynosi 35,4 ha i przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie. Żądanie danych, którymi gmina dysponuje narusza przepis art. 77 § 4 kpa. Organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 24 marca 2014r. poinformował wnioskodawców, że: na kopii mapy zasadniczej określono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem, pomijając obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać - nie uzupełniono w zakresie zawartym w pkt 1. nie zostały określone elementy uzbrojenia terenu, jakie projektowane będą w ramach inwestycji. We wniosku wymieniono wyłącznie budynek mieszkalny, bez uzbrojenia terenu - nie uzupełniono w zakresie zawartym w pkt 2. - nie wyjaśniono spraw dotyczących skorygowania i ujednolicenia informacji dotyczących gabarytów budynku, określenia powierzchni zabudowy, wysokości budynku do okapu i układu głównej kalenicy - nie uzupełniono w zakresie zawartym w pkt 3 i pkt 4. - informacje odnośnie wpływu inwestycji na środowisko uznano za wystarczające. Ponadto organ wyjaśnił, że w omawianej sytuacji nie znalazłyby zastosowania przepisy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż inwestor posiada budynek mieszkalny na działce nr [...], w trakcie realizacji na dz. nr [...], a na kolejne budynki wystąpił na dz. nr [...] i [...], a więc planowany kolejny budynek mieszkalny stanowić będzie zaczątek nowego siedliska i nie będzie związany z istniejącą zabudową konkretnego gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie uznał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został zadowalająco uzupełniony w określonym zakresie i terminie, więc zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. pozostał bez rozpatrzenia. W dniu 14 lipca 2014 r. Wnioskodawcy złożyli zażalenie do SKO za pośrednictwem Wójta Gminy P., w którym zaskarżają niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 KPA sprawy ustalenia warunków zabudowy części działki nr [...], [...]. Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. Wójt Gminy P. przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 7.08.2014r. F. i T. K. złożyli, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Wójta Gminy P. Wnieśli o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 30 dni; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000zł. - zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W ocenie skarżących, wniosek z dnia 30.01.2014r. wraz z uzupełnieniem zawartym w piśmie z dnia 10.03.2014r. wypełnił wszystkie warunki określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie było podstaw, by organ pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Sposób rozstrzygnięcia o bezczynności i przewlekłości postępowania został unormowany w art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej : p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność organu, strona ma obowiązek wyczerpać tryb odwoławczy tj. złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że skarżący spełnili powyższy warunek, uzyskując postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].07.2014r., którym uznano niezasadność zażalenia na bezczynność Wójta Gminy P. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, Sąd samodzielnie ocenia stan sprawy (bez względu na wynik postępowania zażaleniowego przed SKO) oraz – odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu – Sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W sprawie niniejszej organ pozostawił wniosek skarżących bez rozpoznania uznając, że nie zostały uzupełnione braki formalne wniosku. Taka czynność organu nie jest zaskarżalna w toku instancyjnym, jeżeli strona nie podziela stanowiska organu. natomiast utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, iż wówczas stronie służy skarga na bezczynność organu. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8.06.2000r. III ZP 11/00 OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001 z 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Pogląd zachowuje aktualność czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 8.04.2008r. I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie." W ocenie Sądu, pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było niezasadne, bowiem wniosek z dnia 30.01.2014r. po jego uzupełnieniu pismem z dnia 10.03.2014r. spełniał wymogi formalne i podlegał merytorycznemu załatwieniu. Należy podkreślić, że wniosek dotyczył wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i co istotne dla tej sprawy, w zabudowie zagrodowej. Zanim organ zażądał uzupełnienia wniosku, winien rozważyć, jakie czynności będą podejmowane w postępowaniu administracyjnym, zważywszy przedmiot żądania. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, a przede wszystkim jest bezwzględnie związany rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora. We wniosku z dnia 30.01.2014r. skarżący zaznaczyli, że chodzi im o budowę "budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej" i w tym zakresie wniosku tego nie zmienili. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć wniosek w świetle art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię w danej gminie. Skoro nie stosuje się ust. 1 pkt 1 art. 61 dla takiej inwestycji, to bezprzedmiotowym było żądanie w pkt 4 pisma z dnia 28.02.2014r. uzupełnienie wniosku o wskazanie szczegółowych wymiarów budynku jak: okap, układ kalenicy, rodzaj dachu, kąt nachylenia itp. W sytuacji budowy zagrodowej nie bada się tzw. dobrego sąsiedztwa, a zatem organ winien się zastanowić, czy w ogóle potrzebne było sporządzanie analizy terenu przez uprawnionego architekta. Zdaniem Sądu, skarżący uzupełnili wniosek pismem z dnia 10.03.2014r. w sposób wystarczający do wydania decyzji poprzez: - wskazanie, że granice obszaru oddziaływania inwestycji pokrywają się z granicami terenu objętego wnioskiem oznaczonych na kopii mapy zasadniczej literami A do L. - uzbrojenie terenu określono we wniosku pkt 2a i c: odpady bytowe – gromadzone w pojemnikach, woda – z własnej studni, energia – zgodnie z umową, ogrzewanie – z własnej kotłowni, wody opadowe – odprowadzane powierzchniowo. Sąd zauważa, że we wniosku zostały wymienione podstawowe gabaryty budynku mieszkalnego i jego wymiary ok. 13x17 m, co jest wystarczające dla inwestycji w zabudowie zagrodowej. Zaznaczenie położenia budynku na mapie nie musi odzwierciedlać jego autentycznych wymiarów, lecz ważne jest jego usytuowanie na tym etapie postępowania. Nadto, jak słusznie wywodzą skarżący, wpływ inwestycji na środowisko został prawidłowo opisany w pkt 2a i c wniosku. Wnioskodawcy wskazali wielkość gospodarstwa – 35,4ha, co stanowi dla organu istotną informację w przypadku rozpatrywania wniosku, jako zabudowy zagrodowej. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący zawarli w dniu 27.01.2014r. umowę o przyłączeniu do sieci i na dostawy energii elektrycznej dla przyszłej inwestycji. Realizacja dostaw energii elektrycznej i jej wielkość pozostają poza kognicją organu, bowiem w świetle art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu inwestor miał obowiązek przedstawienia umowy z operatorem sieci, co też uczynił. Reasumując, należy stwierdzić, że pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania pismem Wójta Gminy P. z dnia 24.03.2014r. było niezasadne w świetle art. 64 § 2 k.p.a. Od w/w daty do chwili orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności ok. 7 miesięcy. W ocenie Sądu bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z niekompetencji urzędniczej i braku elastyczności w żądaniu uzupełnienie wniosku nieadekwatnie do rodzaju przyszłej inwestycji (budowa zagrodowa), bo wnioskiem organ jest związany i nie może dokonywać ustaleń w innym zakresie tj. w tym przypadku w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny ma podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest nieodzowne. Maksymalna wysokość grzywny określonej przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. O wysokości grzywny rozstrzyga samodzielnie sąd, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie", biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w przepisie jedynie górną granicę kwoty grzywny. W wyroku z dnia 26.10.2006r. (sygn. III SA/Wa 1237/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 złotych Sąd miał na uwadze fakt, że była to jednostkowa sprawa na bezczynność Wójta Gminy P. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją, zmuszenie do sprawnego i kompetentnego załatwiania wniosków stron postępowania. Z tych przyczyn na podstawie wymienionych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.