II SAB/Bk 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" K. i K. Ś. Sp. jawna w B. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w sposób przewlekły bez rażącego naruszenia prawa; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz "[...]" K. i K. Ś. Spółka jawna w B. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. W dniu [...] lutego 2014 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w B. wniosek K. K. i K. Ś. Sp. j. w B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy i przebudowy budynku usługowo – biurowego z warsztatem i lakiernią o powierzchnię o funkcji usługowo – biurowej (usługi nieuciążliwe, rozbudowa m.in. o magazyn, strefę obsługi klienta z poczekalnią i część szkoleniową) na dz. o nr geod. [...], [...], [...], [...] (obręb 3) położonych przy ul. Z. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wniosek został uzupełniony w dniu [...] lutego 2014 r. 2. W dniu [...] lutego 2014 r. zawiadomiono strony postępowania o jego wszczęciu w dniu [...] lutego 2014 r. 3. W dniu [...] marca 2014 r. zawiadomiono strony postępowania, że został zebrany niezbędny materiał dowodowy w przedmiocie zawieszenia postępowania. 4. W dniu [...] marca 2014 r., na podstawie art. 36 § 1 Kpa, zawiadomiono strony postępowania, że sprawa nie może być załatwiona w terminie z uwagi na konieczność rozpatrzenia wszystkich jej aspektów oraz konieczność umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przewidywany termin załatwienia sprawy określono na dzień [...] kwietnia 2014 r. 5. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zawiadomiono strony postępowania, że został zebrany niezbędny materiał dowodowy w przedmiocie zawieszenia postępowania i w związku z tym poinformowano, że w ciągu 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia można zapoznać się z tym materiałem oraz zgłaszać ewentualne uwagi, wnioski i zastrzeżenia. W konsekwencji przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2014 r. 6. W dniu [...] maja 2014 r. zawiadomiono strony postępowania, że z uwagi na śmierć współwłaściciela działki nr [...] i konieczność ustalenia nowych stron postępowania i w konsekwencji umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu sprawa nie może być załatwiona w terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] czerwca 2014 r. 7. W dniu [...] czerwca 2014 r. zawiadomiono strony postępowania, że został zebrany niezbędny materiał dowodowy w przedmiocie zawieszenia postępowania i w związku z tym poinformowano, że w ciągu 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia można zapoznać się z tym materiałem oraz zgłaszać ewentualne uwagi, wnioski i zastrzeżenia. Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] czerwca 2014 r. 8. W dniu [...] czerwca 2014 r. zawiadomiono strony, że z uwagi na konieczność umożliwienia wszystkim stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i umożliwienia im czynnego udziału, sprawa nie może być załatwiona w przewidzianym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] lipca 2014 r. 9. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawieszono niniejsze postępowanie na okres 9 – ciu miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku, czyli postępowanie zawieszono do dnia [...] listopada 2014 r. 10. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. podjęto zawieszone postępowanie. 11. W dniu [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu) inwestor podtrzymał swój wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. 12. W dniu [...] grudnia 2014 r. zawiadomiono strony postępowania, że sprawa nie może być załatwiona w terminie z uwagi na konieczność rozpatrzenia jej wszystkich aspektów. Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] stycznia 2015 r. 13. W dniu [...] grudnia 2014 r. została przedłożona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 14. W dniu [...] grudnia 2014 r. inwestor złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. 15. W dniu [...] stycznia 2015 r. zawiadomiono strony postępowania, że z uwagi na konieczność umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie może być ona załatwiona w przewidzianym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] stycznia 2015 r. 16. W dniu [...] lutego 2015 r. wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. 17. W dniu [...] lutego 2015 r. SKO w B. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione; odstąpiło od wyznaczenia nowego terminu; zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłemu załatwieniu sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłemu załatwieniu sprawy w przyszłości; uznało, że przewlekłe załatwienie sprawy nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. 18. Na skutek odwołania inwestora od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., SKO decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchyliło to rozstrzygnięcie. 19. W dniu [...] kwietnia 2015 r. zawiadomiono strony postępowania, że sprawa nie może być załatwiona w terminie z uwagi na skomplikowany charakter związany m.in. z koniecznością rozpatrzenia wszystkich aspektów przed sporządzeniem analizy urbanistycznej. Przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] maja 2015 r. 20. W dniu [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu) inwestor złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postepowania. 21. W dniu [...] maja 2015 r. została przedłożona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 22. W dniu [...] maja 2015 r. zawiadomiono strony postępowania, że został zebrany pełen materiał dowodowy w sprawie i w związku z tym poinformowano, że w ciągu 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia można zapoznać się z tym materiałem oraz zgłaszać ewentualne uwagi, wnioski i zastrzeżenia. W konsekwencji przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] czerwca 2015 r. 23. W dniu [...] czerwca 2015 r. SKO w B. uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione; wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2015 r.; zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 24. W dniu [...] czerwca 2015 r. wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. 25. W dniu [...] lipca 2015 r. inwestor złożył do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta B. Wniósł o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania oraz niezałatwienia sprawy w terminie; zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i przewlekłego prowadzenia postepowania; w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; zasądzenie od organu kosztów postepowania. 26. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, pub. CBOSA). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Prezydent B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w powyższym rozumieniu. Uchybiono bowiem ww. terminom załatwienia sprawy. Wniosek został złożony w dniu [...] lutego 2014 r. natomiast decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2015 r. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W tym miejscu marginalnie podnieść należy, że niezrozumiałym jest zarzut skierowany przez SKO pod adresem organu w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r., że postępowanie zostało zawieszone dopiero po 6 miesiącach prowadzenia postępowania. Formalnie istotnie postanowienie o zamieszeniu postępowania zostało wydane dopiero po 6 miesiącach ale faktycznie postepowanie to zostało zawieszone od dnia złożenia wniosku i w konsekwencji było zawieszone przez 3 miesiące od daty wydania postanowienia o zawieszeniu. Okres zawieszenia postępowania nie jest wliczany do okresu prowadzonego postępowania – art. 103 K.p.a. Niemniej jednak od dnia jego podjęcia do dnia wydania decyzji postępowanie toczyło się jeszcze prawie 3 miesiące. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia przedłużanie terminu załatwienia sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania i to zarówno w dniu [...] grudnia 2014 r. jak i [...] stycznia 2014 r. Jako powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy w dniu [...] grudnia 2014 r. organ podał konieczność rozpatrzenia jej wszystkich aspektów. Należy domyślać się, że prawdopodobnie chodziło o czas potrzebny na sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została przedłożona w dniu 29 grudnia 2014 r. Natomiast powodem przedłużenia terminu załatwienia sprawy w dniu [...] stycznia 2015 r. była konieczność umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zdaniem Sądu organ w trakcie zawieszenia postępowania mógł podjąć odpowiednie kroki w celu przygotowania analizy. Umożliwiłoby to wydanie decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia podjęcia postępowania. Z nieuzasadnionym przedłużaniem terminów rozpatrzenia sprawy mamy także do czynienia po uchyleniu przez SKO decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzja ta została uchylona w dniu [...] marca 2015 r. a ponowna decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2015 r., czyli po upływie 3 miesięcy. W tym czasie organ 2 – krotnie przedłużał termin załatwienia sprawy w dniu 20 kwietnia 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter związany m.in. z koniecznością rozpatrzenia wszystkich aspektów przed sporządzeniem analizy urbanistycznej i w dniu [...] maja 2015 r. z uwagi na konieczność umożliwienia stronom postępowania zapoznanie się z tym materiałem. Powyższe przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ocenie Sądu także nie znajdują uzasadnienia. Argumentacja dotycząca skomplikowanego charakteru sprawy związanego z koniecznością rozpatrzenia wszystkich aspektów przed sporządzeniem analizy urbanistycznej, wyrażona po decyzji kasacyjnej w której wskazano kierunek dalszego postępowania (jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] marca 2015 r. organowi I instancji nakazano ponowne dokonanie analizy w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości) jest argumentacją lakoniczną i świadczącą o pozorności działań podejmowanych przez organ. Bez wątpienia okoliczności sprawy niniejszej świadczą o tym, że postępowanie w sprawie było przedłużane i działanie organu podyktowane było konkretnym celem. A mianowicie organowi w sprawie niniejszej zależało na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania tego nie można traktować jako pejoratywnego, albowiem sam ustawodawca w art. 62 ust. 1 ustawy umożliwił zawieszenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy w celu podjęcie prac planistycznych. Organ w sprawie niniejszej zasadnie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania ale już bezzasadnie przedłużał to postępowanie po jego podjęciu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.) stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa" będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ sukcesywnie właściwie z miesiąca na miesiąc zawiadamiał strony o nie załatwieniu sprawy w terminie. Zarówno zawieszenie postępowania jak i przedłużanie terminu załatwienia sprawy z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania były działaniami uzasadnionymi. Organ także podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy co w konsekwencji doprowadziło do 2 – krotnego wydania decyzji. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Cel ten w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty. Bezsprzecznie organ naruszył przepis art. 12 i art. 35 K.p.a. jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego (sprawa została załatwiona a termin jest załatwienia nie był znaczenie przekroczony). Zdaniem składu orzekającego, przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa trzeba też mieć na uwadze specyfikę spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W sprawach tych obligatoryjnym elementem postępowania wyjaśniającego jest analiza urbanistyczna, która nie jest sporządzana przez organ. Działania organu uzależnione są od terminu przedłożenia tego dokumentu. Niemniej jednak jak wykazano powyżej organ w sprawie niniejszej mógł wykazać się lepszą organizacją pracy w zakresie zlecenia sporządzenia takiej analizy. Z uwagi brak stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa nie było także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd nie jest przy właściwy do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i przewlekłego prowadzenia postepowania. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2103 r., poz. 490).