II SAB/Bk 59/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym skargi M. W. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M. W. złożył skargę na bezczynność Starosty M. w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2015 r. do Starosty M. wpłynął odpis prawomocnego od dnia [...] lipca 2014 r. wyroku Sądu Rejonowego w B. III Wydziału Karnego wydanego [...] listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...], którym orzeczono wobec M. W. środek karny w postaci zakazu wykonywania funkcji diagnosty uprawnionego do wykonywania badań technicznych pojazdów na okres trzech lat. W zawiadomieniu z [...] lutego 2015 r. Starosta poinformował M. W., że jego dane umieszczono w rejestrze osób, wobec których orzeczono zakaz wykonywania zawodu diagnosty oraz że okres orzeczonego środka karnego liczy się od [...] lipca 2014 r. do [...] lipca 2017 r. W dniu [...] lutego 2015 r. do Starosty M. wpłynęło pismo radcy prawnego R. S. datowane na [...] lutego 2015 r. i adresowane do M. W., zawierające opinię prawną. W piśmie wywodzono, że uzyskana przez Starostwo informacja o orzeczeniu wobec M. W. środka karnego w postaci zakazu wykonywania funkcji diagnosty uprawnia organ wyłącznie do domagania się zwrotu pieczęci upoważniającej do wykonywania badań technicznych a nie do zwrotu oryginału uprawnień imiennych. Wskazano również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt II GPS 2/11 zawierającą sformułowanie, iż "wyrok sądu jest jedynie ewentualną przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie powoduje obowiązku podjęcia ostatecznej negatywnej dla diagnosty decyzji" oraz że "brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów". Radca prawny argumentował, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, że organ orzekający w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty powinien miarkować konsekwencje wynikające z naruszeń prawa, których diagnosta się dopuścił. Zatem nie powinno dochodzić do automatycznego zastosowania sankcji w postaci cofnięcia uprawień zawodowych na 5 lat na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.) i możliwe jest w takim przypadku umorzenie postepowania wobec uznania, że ciężar uchybienia nie jest adekwatny do rozmiaru możliwej do wymierzenia kary. Zwrócił również uwagę na niezróżnicowanie w przepisach prawa sankcji orzekanych wobec diagnostów przez organy administracji w sytuacji orzeczenia przez sąd karny zakazu wykonywania funkcji diagnosty oraz na naruszenie zasady proporcjonalności i umożliwienie podwójnego ukarania diagnosty: wyrokiem karnym oraz sankcją administracyjną cofnięcia uprawnień na 5 lat. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. Starosta M. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia M. W. uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta M. na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 P.r.d. cofnął skarżącemu uprawnienia diagnosty. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Postanowieniem z 13 października 2016 r. w sprawie II SA/Bk 650/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił jako spóźnioną skargę M. W. na decyzję Kolegium. Postanowienie sądu jest prawomocne. W dniu [...] kwietnia 2020 r. M. W. wywiódł skargę na bezczynność Starosty M. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o przyznanie sumy pieniężnej. Wywiódł, że prawomocny wyrok sądu karnego doręczono Staroście [...] lutego 2015 r., zaś postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień wszczęto z urzędu dopiero w kwietniu 2016 r. Organ przez minimum 15 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa oraz pozbawił skarżącego możliwości wcześniejszego ubiegania się o ponowne uprawnienie do wykonywania zawodu diagnosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem decyzja została wydana. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 22 maja 2020 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi przez złożenie dowodu wniesienia do właściwego organu ponaglenia – w terminie 7 dni. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do Starosty M. [...] lutego 2015 r. oraz z informacji Najwyższej Izby Kontroli, z której wynika nieprawidłowe realizowanie przez tegoż Starostę dyspozycji przepisu art. 84 ust. 3 P.r.d. Pełnomocnik wyjaśnił, że pismo M. W. z [...] lutego 2015 r. zawiera opinię prawną dotyczącą "konieczności wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do wykonywania badań technicznych na okres 5 lat" oraz stanowisko, zgodnie z którym nie w każdym stanie faktycznym organ jest zobligowany do nałożenia sankcji administracyjnej, jeżeli ciężar uchybienia nie jest adekwatny do rozmiaru możliwej do wymierzenia kary. Zdaniem pełnomocnika, skoro ww. opinia prawna pozostała bez odpowiedzi, a postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty nie zostało wszczęte, skarżący uznał, że organ odstąpił od wydania decyzji i nie miał podstaw do ponaglenia, skoro formalnie postępowanie nie toczyło się. Nadmienił, że na podstawie art. 37 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpatrywania sprawy przez organ, na skarżącym nie ciążył obowiązek wniesienia ponaglenia, tym niemniej pismo z [...] lutego 2015 r. spełnia warunki ponaglenia. Zwrócono również uwagę na stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości w działaniu Starosty M. polegające na niewszczynaniu postępowań zmierzających do cofnięcia uprawnień diagnosty pomimo wiedzy o wyrokach skazujących, w których orzekano środki karne zakazu wykonywania funkcji diagnosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Kontrola sądów administracyjnych przewidziana jest wyłącznie w zakresie ściśle określonym przepisami prawa i po spełnieniu warunków przewidzianych tymi przepisami, w szczególności warunków formalnych. Do warunków formalnych wniesienia skargi, w tym także skargi na bezczynność, należy wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność stan prawny regulujący uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia zmieniał się w czasie. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a., obowiązującym do 31 maja 2017 r.), skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. do chwili obecnej, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53 § 2b ww. ustawy, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z powyżej wskazanymi, zmieniającymi się na przestrzeni lat brzmieniami przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. korespondowała treść przepisu art. 37 K.p.a. I tak do 31 maja 2017 r. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Od 1 czerwca 2017 r., zgodnie z nowym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W sprawie niniejszej zaskarżona została bezczynność Starosty M. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty. Jak wynika z akt, prawomocny wyrok skazujący skarżącego i orzekający środek karny w postaci zakazu wykonywania funkcji diagnosty wpłynął do Starosty [...] lutego 2016 r., powodując w kwietniu 2016 r. wszczęcie postępowania na podstawie art. 84 ust. 3 P.r.d. i wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w pierwszej instancji [...] maja 2016 r. a w drugiej (utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną) [...] lipca 2016 r. Skarga na bezczynność została wniesiona w kwietniu 2020 r. Zdaniem sądu, w wyżej wskazanych okolicznościach faktycznych należy przyjąć, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna jako niepoprzedzona środkiem zaskarżenia wymaganym ustawą oraz jako wniesiona kilka lat po ustaniu stanu bezczynności. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność wynikał wprost z wyżej wskazanego brzmienia przepisów art. 52 i 53 P.p.s.a. oraz art. 37 K.p.a. obowiązującego w roku 2015 aż do [...] maja 2017 r. Niezależnie zatem od tego, czy wymagany środek zaskarżenia w roku 2015 nazywał się zażaleniem a od [...] czerwca 2017 r. ponagleniem, konieczność jego wniesienia i zakwestionowania w ten sposób bezczynności organu (przed wniesieniem skargi do sądu) wynikała i wynika wprost z obowiązujących wówczas i obecnie przepisów. Co oznacza, że każda skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem a od [...] czerwca 2017 r. ponagleniem. Ustawa nie przewiduje w tej mierze wyjątków. Nie ma znaczenia, w ocenie sądu, argument, że skarżący miał podstawy domniemywać, iż organ odstąpił od wymierzenia sankcji, a zatem nie było podstaw wnosić ponaglenia. Przepis art. 83 ust. 4 P.r.d. o treści "starosta cofa diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych" w wypadku stwierdzenia opisanych w ustawie naruszeń obowiązywał w dacie wpływu do Starosty wyroku skazującego skarżącego. Przepis ten brzmiał i brzmi jednoznacznie ("cofa" a nie "może cofnąć"), a nadto nie zawiera cezury czasowej uniemożliwiającej cofnięcie uprawnień po upływie określonego czasu. Zatem skarżący nie miał podstaw oczekiwać, że nie dojdzie do cofnięcia uprawnień. W jego interesie było zareagowanie w sposób, który przyczyniłby się do wydania orzeczenia przez Starostę, mając na uwadze że pięcioletni okres, po którym mógłby ubiegać się o ponowne uprawnienie, biegł dopiero po uzyskaniu przez decyzję o cofnięciu uprawnień przymiotu ostateczności. Zdaniem sądu, jako wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 31 maja 2017 r., a więc de facto jako wniesienia zażalenia, nie można potraktować złożonego do Starosty M. pisma z [...] lutego 2015 r. (data wpływu [...] lutego 2015 r.). Przede wszystkim dlatego, że zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. należało złożyć do organu wyższego stopnia, a więc w sprawie niniejszej – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Tymczasem ww. pismo wpłynęło do Starosty M. i nie jest adresowane do organu wyższego stopnia, jak również skarżący nie wykazał, aby wysłał je także (oddzielnie, jako zażalenie na bezczynność) do organu wyższego stopnia. Po wtóre, z treści tego pisma wynika, że stanowi ono opinię prawną sporządzoną przez radcę prawnego R. S. i adresowaną do M. W. a nie do jakiegokolwiek organu administracji. Zostało jedynie przesłane Staroście M. Po trzecie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez pełnomocnika skarżącego w sprawie niniejszej w piśmie z [...] czerwca 2020 r., pismo z [...] lutego 2015 r. nie zawiera sformułowania o "konieczności wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do wykonywania badań technicznych", ale stanowisko w kwestii tego, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień", że "wyrok sądu jest jedynie ewentualną przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie powoduje obowiązku podjęcia ostatecznej negatywnej dla diagnosty decyzji", a ocena materiału dowodowego na niekorzyść diagnosty nie powinna automatycznie powodować bezwzględnego zastosowania sankcji w postaci cofnięcia uprawnień przy dopuszczalnym umorzeniu postępowania w takich okolicznościach (vide s. 1-2 pisma). Reasumując, pismo z [...] lutego 2015 r. stanowiące opinię prawną nie spełnia cech zażalenia kierowanego do organu wyższego stopnia, w którym to piśmie skarżący domagałby się spowodowania aby organ pierwszej instancji wydał decyzję o cofnięciu uprawnień. Także z przeanalizowanych przez sąd akt sprawy II SA/Bk 698/17, w której prawomocnie oddalono skargę M. W. na decyzję SKO w B. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu uprawnień diagnosty - brak jest informacji, by skarżący przed załatwieniem sprawy o cofnięcie uprawnień toczącej się w postępowaniu zwykłym – wnosił środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność. Argumentem za odrzuceniem skargi na bezczynność w sprawie niniejszej jest również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta 22 czerwca 2020 r. pod sygnaturą II OPS 5/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale stwierdzono, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że pogląd "sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności [...] za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu". Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. postanowienia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.