II SAB/Bk 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Wojewody P. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty H. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi B. I. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania Wojewody P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Starosta H., jako organ pierwszej instancji, na wniosek inwestora A. H. udzielił decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostojącej bezściółkowej obory z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP), zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 na działce nr 25 położonej we wsi I., gmina N. oraz zatwierdził projekt budowlany. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W. (dalej powoływana także jako Skarżąca) podnosząc, iż jest właścicielką działki znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż przeprowadzona analiza zgodności tej inwestycji z przepisami budowlanymi prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania tej inwestycji nie obejmuje nieruchomości Skarżącej, a wobec tego Skarżąca nie jest stroną w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), co oznacza, że nie jest uprawniona do wniesienia odwołania i z tej przyczyny postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05, oddalił skargę Skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P., wskazując, że organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ zgodnie z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a wobec tego Skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty Skarżącej dotyczące treści raportu mogły być podnoszone wyłącznie w postępowaniu dotyczącym tego raportu, zakończonym decyzją Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2004 r. i nie mogą być podnoszone w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącej, wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję Wojewody P. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektów ograniczył wyłącznie do usytuowania obiektów ze względu na odległość do granicy działki inwestora, to Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do dokonywania własnych ustaleń obszaru oddziaływania tych obiektów ze względu na ochronę środowiska, z powołaniem się na raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Należało więc uchylić zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody P., ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Uwzględniając treść powyższego wyroku, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Przyczyną wydania tejże decyzji była okoliczność, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę oraz uchylenie przez Starostę H. własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Wojewoda zaznaczył, że kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwoleniu na budowę była badana w oparciu o raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w wielu postępowaniach administracji architektoniczno-budowlanej, organów nadzoru budowlanego i sądu, z których to rozstrzygnięć jednoznacznie wynika, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wojewoda zaznaczył, że autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zarówno z kwietnia 2007 r. jak i listopada 2007 r.) stwierdzają, że oszacowane oddziaływanie inwestycji w obrębie wszystkich sfer środowiska przyrodniczego oraz w zakresie zdrowia publicznego nie wykracza swoim zasięgiem poza granice terenu, dla którego założony jest wniosek o wydanie decyzji. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylającej własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w wyniku czego pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została przywrócona do obrotu prawnego. Po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., po wznowieniu postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od powyższej decyzji. W wyniku skargi Skarżącej na powyższą decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym jest rozpatrzeniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 10 stycznia 2012 r., Skarżąca wywiodła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody P. w sprawie merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia [...] listopada 2004 r. od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. Zdaniem Skarżącej w sprawie przewlekłość wystąpiła w związku z naruszeniem prawa wynikającego z 30 dniowego terminu na wykonanie wyroku NSA z dnia 28.03.2007 r. II OSK 208/06. Zdaniem Skarżącej w sprawie nie został wyznaczony obszar oddziaływania i nie został sprawdzony i oceniony projekt zagospodarowania działki pod względem wymagań Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tego prawa. Mimo stosownych wezwań do usunięcia naruszeń prawa z dnia 30 listopada 2010 r., z 30 grudnia 2009 r. i 23 lutego 2010 r. organ nie podjął żadnych działań w powyższym zakresie. Skarżąca podkreśliła, że wystąpiła z zażaleniem na przewlekłość postępowania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., jednakże ten, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] odmówił wyznaczenia Wojewodzie P. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie nie miało miejsce prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wskazać przede wszystkim należy, że instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zostały wprowadzone odpowiednio do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w dniu 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Od tego dnia art. 37 § 1 K.p.a. (na mocy art. 1 pkt 8 ww ustawy) otrzymał brzmienie: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (na mocy art. 2 pkt 1 ww ustawy) stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (m.in. decyzje administracyjne)". Organy administracji publicznej zgodnie z zasadami ogólnymi – unormowanymi w art. 12 i art. 7 K.p.a. - powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie; a nadto podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które jednak mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy: pozoruje załatwianie sprawy, podejmowane w sprawie działania procesowe nie przybliżają do ostatecznego zakończenia sprawy. Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że skoro instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zostały wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., to dla skuteczności skargi na przewlekłość niezbędnym warunkiem jest istnienie przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu co najmniej na dzień 11 kwietnia 2011 r. Sąd ma możliwość i kompetencje do oceny prowadzonego przez organ postępowania a aspekcie przewlekłości najwcześniej z dniem wejścia powyższych przepisów w życie, dlatego też ewentualny stan przewlekłości postępowania, który miał miejsce przed wprowadzeniem nowej regulacji i ustał przed 11 kwietnia 2011 r. nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można organowi zarzucić prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, za okres, w którym nie obowiązywały przepisy umożliwiającego wnoszenie skargi na taką formę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy, w szczególności treści skargi jak również odpowiedzi organu na skargę wynika, że Skarżąca upatruje przewlekłości w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę P. wszczętego w wyniku złożenia odwołania z dnia [...] listopada 2004 r. od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego. Wojewoda P. początkowo, w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane powyższym odwołaniem z uwagi, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Na skutek wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, na mocy którego została uchylona powyższa decyzja Wojewody, sprawa został mu zwrócona do ponownego rozpoznania. Wówczas Wojewoda P., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem Skarżącej od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, argumentując to faktem, że odwołanie pochodziło od osób niebędących stroną w postępowaniu oraz, że nastąpiło uchylenie przez Starostę H. własnej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wycofaniem jej z obrotu prawnego. Skoro nie istniała w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, postępowanie odwoławcze od takiej decyzji było bezprzedmiotowe, a zatem istniały przesłanki, na dzień wydania decyzji, do umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja ta do chwili złożenia skargi na przewlekłość postępowania nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżącej z dnia [...] listopada 2004 r. ostatecznie zostało zakończone w dniu [...] czerwca 2007 r. a zatem blisko 4 lata wcześniej, niż wprowadzono instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego i skargi na taką przewlekłość. Tym samym, czynności podejmowane przez Wojewodę P. w postępowaniu wszczętym w wyniku odwołania Skarżącej nie mogą podlegać ocenie Sądu administracyjnego w aspekcie przewlekłości postępowania, skoro w okresie kiedy się ono toczyło, tj od 2004 do 2007 r. nie było wzorca kontroli przewlekłości, w postaci art. 37 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które zaczęły obowiązywać dopiero od 11 kwietnia 2011 r. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze toczące się przed Wojewodą P., zainicjowane odwołaniem Skarżącej z [...] listopada 2004 r. zostało zakończone [...] czerwca 2007 r., a zatem Skarżąca nie może domagać się jego merytorycznego rozpatrzenia. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewoda nie ma kompetencji do merytorycznego rozpoznania odwołania Skarżącej, a zatem nie można mu skutecznie zarzucać przewlekłości w postępowaniu, które się nie toczy. Końcowo wskazać należy, że kwestia prawidłowości czynności podejmowanych przez Wojewodę P. w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ponownego rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. była poddana ocenie tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., w sprawie II SA/Bk 647/08, oddalił skargę Skarżącej na niewykonanie przez Wojewodę P. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.