II SAB/Bk 62/13

II SAB/Bk 62/13 P O S T A N O W I E N I E Dnia 08 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 08 października 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie jakości żywności w areszcie śledczym p o s t a n a w i a odrzucić skargę II SAB/Bk 62/13 U Z A S A D N I E N I E W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu 16 kwietnia 2013 r.) J. M. zwrócił się do P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. (powoływanego dalej jako PPWIS) o skontrolowanie nieprawidłowości występujących w Areszcie Śledczym w H., a dotyczących dystrybucji żywności wśród osadzonych. Wniósł o przeprowadzenie kontroli przestrzegania zasad sanitarnych przy wydawaniu posiłków i ich wytwarzaniu, o przeprowadzenie badań laboratoryjnych porcji żywieniowych, o skontrolowanie kopii rachunków na zakup artykułów żywnościowych oraz kopii jadłospisów za okres od 9 kwietnia 2013 r. W jego ocenie funkcjonariusze Aresztu Śledczego permanentnie zaniżają porcje żywieniowe (wagowo) oraz nie umieszczają w tych porcjach należnych produktów. Nie są również osadzonym udostępniane jadłospisy z gramaturą porcji, natomiast posiłki w oddziałach mieszkalnych są wydawane przez funkcjonariuszy niewyposażonych w fartuchy ochronne. PPWIS pismami z dnia 19 kwietnia 2013 r. przekazał sprawę na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Dyrektorowi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w B. (pismo nr [...]), za wyjątkiem części sprawy dotyczącej braku odzieży ochronnej przy wydawaniu osadzonym posiłków – w tym zakresie przekazał ją Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w H. (pismo nr [...]). J. M. w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu 25 kwietnia 2013 r.) zatytułowanym "Skarga na bezczynność" i skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie zakwestionował postępowanie PPWIS. Wskazał, że jego zdaniem organy Służby Więziennej nie posiadają odpowiednich środków i możliwości przeprowadzenia kontroli żądanej przez stronę. Swoje stanowisko sprecyzował również w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (data wpływu 30 kwietnia 2013 r.). W tych okolicznościach PPWIS wezwał J. M. do wypowiedzenia się – w związku z jego pismem zatytułowanym "Skarga na bezczynność – czy wymieniona skarga z dnia 23 kwietnia 2013 r. stanowi skargę na bezczynność organu czy też stanowi skargę w rozumieniu działu VIII k.p.a. (art. 227 – 240). Poinformował, że skargę na bezczynność należy kierować do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pouczono również wnioskodawcę, że w przypadku nieustosunkowania się do wezwania pismo zostanie potraktowane jak skarga na bezczynność zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Powyższe wezwanie doręczono stronie w dniu 2 maja 2013 r. (k. 17 akt administracyjnych). W piśmie z tej samej daty (wpływ do organu dnia 9 maja 2013 r.) J. M. wskazał, że "prosi o zakwalifikowanie pisma z dnia 23 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r. jako skargi i jej uzupełnienia (VIII Dział k.p.a.)" oraz o zmianę "decyzji" i przeprowadzenie kontroli na okoliczność zarzutów stawianych przez niego w tych pismach. W następstwie powyższego wyjaśnienia PPWIS przesłał akta sprawy Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu wraz z wyjaśnieniem i opisem podjętych w sprawie czynności (pismo z dnia 15 maja 2013 r., k. 28 akt administracyjnych). W dniach 9 i 14 maja 2013 r. do PPWIS wpłynęły kolejne pisma J. M. zatytułowane "Skarga", zawierające opis występujących, jego zdaniem, w Areszcie Śledczym w H. nieprawidłowości. Zażądał w nich dopuszczenia dowodu z nagrań z kamer przemysłowych, sprawdzenia okoliczności spalania odpadów w kotłowni Aresztu oraz sprawdzenia jakości żywności podawanej osadzonym. Pismami z dnia 15 i 17 maja 2013 r. PPWIS przekazał skargi strony Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w H. oraz Dyrektorowi Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w B. W dniu 20 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) J. M. złożył skargę na bezczynność PPWIS w B. Wyraził w niej przede wszystkim sprzeciw wobec przekazania jego sprawy organom Służby Więziennej, jako – w jego ocenie – niekompetentnym w kwestiach poruszanych w dotychczasowej korespondencji kierowanej do Inspekcji Sanitarnej. Wskazał, że jego skarga dotyczy głównie niezachowania w żywności podawanej osadzonym odpowiednich norm, czego nie jest w stanie właściwie skontrolować Służba Więzienna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., takich jak decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub inny indywidualny akt, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W sprawie niniejszej przedmiotem skargi na bezczynność jest nieprawidłowe, zdaniem skarżącego, działanie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie sprawowania kontroli nad jakością żywności i sposobem jej rozdysponowania na terenie Aresztu Śledczego w H. W tej kwestii skarżący składał do wymienionego Inspektora szereg pism, w tym kilka z nich zatytułowanych jako "Skarga" lub "Skarga na bezczynność", a ostatecznie złożył rozpoznawaną obecnie przez sąd skargę na bezczynność. Zdaniem składu orzekającego materiał zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwala jednak uznać, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest skuteczna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że po złożeniu pisma z dnia 23 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Skarga na bezczynność" i kierowanego do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie – skarżący został wezwany przez PPWIS do wypowiedzenia się czy stanowi ono skargę na bezczynność, którą należy kierować do sądu administracyjnego, czy też jest skargą złożoną w trybie Działu VIII k.p.a. Organ pouczył też stronę, że w przypadku braku odpowiedzi potraktuje pismo jak skargę na bezczynność. W tej kwestii skarżący wypowiedział się jednoznacznie, wskazując że prosi o zakwalifikowanie jego pism z dnia 23 kwietnia 2013 r. i z dnia 26 kwietnia 2013 r. jako skargi i jej uzupełnienia złożonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. (k. 24 akt administracyjnych). Wobec wyraźnego oświadczenia strony, pouczonej w wezwaniu o możliwości alternatywnej kwalifikacji pisma (jako skargi na bezczynność, jako skargi na działanie organu), nie sposób wbrew temu stanowisku dokonywać przedmiotowej kwalifikacji tzn. uznawać, że pisma z dnia 23 kwietnia 2013 r. i z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie stanowią skargi na działanie organu złożonej w trybie Działu VIII k.p.a. Uprawnione jest nadto twierdzenie, że skoro pismo z dnia 23 kwietnia 2013 r. (a także pismo z dnia 26 kwietnia 2013 r.) stanowiło reakcję strony na działanie PPWIS podjęte wobec pierwotnego wniosku skarżącego, inicjującego czynności PPWIS (z dnia 12 kwietnia 2013 r.), to oświadczenie precyzujące z dnia 2 maja 2013 r. pozwala zakwalifikować czynności podjęte przez PPWIS do dnia 2 maja 2013 r., czyli do dnia przedmiotowego wyjaśnienia - jako czynności w trybie Działu VIII k.p.a. Skoro jednak sposób działania organu na podstawie norm wskazanego Działu nie podlega kontroli sądu administracyjnego (co wyżej wyjaśniono) – to brak jest również podstaw do kontroli tych czynności organu z punktu widzenia wystąpienia bezczynności. Jak wyżej wyjaśniono, skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach objętych kognicją sądu administracyjnego. W rezultacie nie przysługuje taka skarga w sprawach pozostających poza tą kognicją. Skoro działania organu podjęte na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. przedmiotową kognicją nie są objęte, to również i skarga na bezczynność w tych sprawach jest niedopuszczalna. Na marginesie jedynie należy wskazać, że orzecznictwo od lat prezentuje jednolite stanowisko w przedmiocie niedopuszczalności skargi na akty podjęte w trybie Działu VIII k.p.a., jak i na bezczynność w tych sprawach, które to stanowisko skład orzekający w całości podziela (vide postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2013 r., II SA/Bk 635/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz powołane we wskazanym postanowieniu orzecznictwo). Reasumując dotychczasową część rozważań stwierdzić zatem trzeba, że skarga na bezczynność, w zakresie w jakim dotyczy działań podejmowanych przez PPWIS na wniosek skarżącego z dnia 12 kwietnia 2013 r. i trwających do dnia 2 maja 2013 r. - podlega odrzuceniu jako złożona w przedmiocie niepodlegającym kontroli sądów administracyjnych. Natomiast w pozostałym zakresie tj. odnośnie czynności i działań podejmowanych przez PPWIS w okresie późniejszym – zdaniem sądu skarga na bezczynność nie została skutecznie złożona. Kwestionowanie bezczynności w postępowaniu administracyjnym uzależnione zostało od uprzedniego złożenia zażalenia na bezczynność. Zażalenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, którego bezczynność strona kwestionuje (art. 37 Kpa). Wniesienie takiego zażalenia stanowi spełnienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jest to niezbędne, bowiem organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie ma odpowiednie środki prawne dyscyplinujące organ prowadzący postępowanie do załatwienia sprawy, przy zastosowaniu których skarga na bezczynność może się okazać zbędna. Niedopuszczalna jest zatem skarga na bezczynność organu, przed której wniesieniem warunek z art. 52 § 1 p.p.s.a. nie został spełniony. Będzie to miało miejsce zarówno wówczas, gdy środków zaskarżenia bezczynności w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie złożono, mimo iż były przewidziane prawem, jak i wówczas, gdy taki środek złożono, ale już po wniesieniu skargi. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący składał w toku postępowania administracyjnego - w jego fragmencie następującym po dniu 2 maja 2013 r. - zażalenie na bezczynność PPWIS, które powinno być kierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Wszystkie pisma składane we wskazanym okresie postępowania (z dnia 9 maja 2013 r. zatytułowane "Skarga na jakość żywności wytwarzanej w Areszcie Śledczym w H.", k. 4 akt administracyjnych oraz z dnia 10 maja 2013 r. zatytułowane "Skarga na nieprzestrzeganie zasad sanitarnych przy wydawaniu posiłków i zanieczyszczanie środowiska", k. 33 akt administracyjnych) kierowane były do PPWIS, a nie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżący nie wykazał również faktu złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższej instancji na wezwanie sądu. Przedłożone przez niego pismo z dnia 13 maja 2013 r. zatytułowane "Skarga na sposób rozpatrzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. skargi z dnia 12 kwietnia 2013 r." nie dotyczy bezczynności kwestionowanej w sprawie niniejszej tj. bezczynności PPWIS, ale niedziałania czy też nieprawidłowego, jego zdaniem, działania Inspektora Powiatowego. Jest również kierowane do PPWIS za pośrednictwem Inspektora Powiatowego, a nie do Głównego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem Inspektora Wojewódzkiego. Co prawda skarżący kilka pism zatytułowanych "Skarga" i "Skarga na bezczynność" kierował do GIS, ale dotyczą one etapu działania Inspekcji Sanitarnej, co do którego jednoznacznie wypowiedział się w piśmie z dnia 2 maja 2013 r., iż stanowią skargę złożoną w trybie Działu VIII k.p.a., a więc etapu niepodlegającego kognicji sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić trzeba, że skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu jako w części dotycząca działań organu niemieszczacych się w zakresie właściwości sądów administracyjnych (Dział VIII k.p.a.) oraz w części jako niepoprzedzona wymaganym dla jej skutecznego złożenia zażaleniem na bezczynność organu (art. 37 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.