II SAB/Bk 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi C. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu C. T. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.- Postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanej wiaty na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości P., gmina N., której właścicielem jest Skarżący C. T. toczy się od [...] marca 2007 r. (postanowienie o wszczęciu postępowania- k.8 akt administracyjnych). Na gruncie przedmiotowej sprawy, odpowiadając na wniosek Skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności "postanowienia" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...]poinformował C. T., że wskazane przez w/w pismo organu I instancji było już przedmiotem weryfikacji organu wojewódzkiego, który decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...]odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w pisma. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W związku z okolicznością, że wniosek C. T. z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczył kwestii już rozstrzygniętej decyzjami administracyjnymi, organ wskazał, że pozostawia się go bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. C. T. na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 wezwał [...]WINB do usunięcia naruszenia prawa -tj. załatwienie wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Na powyższe wezwanie [...]WINB udzielił Skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ wyjaśnił, że pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. zawierało informację, że pismo PINB z dnia [...] grudnia 2008 r. było badane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, które zakończyło się decyzją ostateczną GINB z dnia [...] grudnia 2009 r., oraz że WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt. VII SA/Wa 34/10 odrzucił skargę na w/w rozstrzygniecie organu centralnego. Również pismem z dnia [...] maja 2010 r. Skarżący wystąpił do GINB o stwierdzenie nieważności "postanowienia" [...]WINB w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. GINB w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił C. T. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się w/w i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że "postanowienie" [...]WINB z dnia [...] grudnia 2009 r. nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, a jedynie pismem, którym organ poinformował Skarżącego, że pismo PINB w A. z dnia [...] grudnia 2008 r., było już przedmiotem weryfikacji organu, w związku z czym pozostawiono je bez rozpoznania. Następnie w dniu [...] sierpnia 2010 r. do GINB wpłynął wniosek Skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., a w dniu [...] sierpnia wniosek o zawieszenie postępowania w w/w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. GINB zawiesił w/w postępowanie. W dniu [...] sierpnia 2010 r. C. T. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "pismo" P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]pozostawiające bez rozpoznania wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności "postanowienia" PINB z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], którym organ odmówił umorzenia postępowania w sprawie legalizacji wiaty wybudowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gmina N. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., oraz na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. o uznanie, że w wyroku w niniejszej sprawie istnieje obowiązek organu administracji w zakresie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego, ewentualnie - wydania decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że [...]WINB poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego i niezachowanie formy decyzji, pozbawił go możliwości zaskarżenia niekorzystnego rozstrzygnięcia (pisma PWIN w A. z dnia [...] grudnia 2008 r.) i w związku z tym naruszył art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto podkreślił, że wyczerpał tok instancji- próbując w drodze postępowania nieważnościowego kwestionować zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a poprzez odmienne załatwienie jego wniosków w sprawie wszczęcia postępowania nieważnościowego, tj. GINB wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., a [...]WINB wystosował pismo z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący wskazał również, że pismem z dnia [...] maja 2010 r. wezwał [...]WINB w B. do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia w wymaganej formie rozstrzygnięcia sprawie przedmiotowego wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. [...]WINB w B. przesyłając odpowiedź na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o zawieszenie postępowania w trybie art 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z tym, że przed GINB toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pisma tut. organu z dnia 30 grudnia 2009 r., a więc będącego przedmiotem skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 września 2010 r. Skarżący został wezwany do wypowiedzenia się, czy skarży pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], czy też bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Pismem procesowym z dnia 4 października 2010 r. Skarżący oświadczył, że skarży bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej. Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, ze postępowanie w sprawie legalizacji wybudowanej wiaty na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gmina N., której właścicielem jest Skarżący C. T. toczy się od [...] marca 2007 r. oraz że w/w był wzywany wielokrotnie do złożenia dokumentacji potrzebnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. PINB zaznaczył, że w odpowiedzi na pismo Skarżącego z dnia [...] września 2010 r. poinformował go po raz kolejny o konieczności niezwłocznego dostarczenia dokumentów i sposobu rozliczenia ewentualnej opłaty legalizacyjnej i jej podstawy prawnej. W związku z tym, że dokumenty nie zostały złożone, PINB stwierdził, że na tym etapie postępowania administracyjnego skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a" sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z racji braku wyczerpania przez Skarżącego służącego mu w postępowaniu administracyjnym środka do zwalczania bezczynności organu na etapie przedsądowym. Wymóg wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98, opubl. LEX nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W wypadku skargi na bezczynność organu administracji, środkiem zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jest co do zasady zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Służy ono na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w ustalonym w myśl art. 36 kpa do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu, skoro Skarżący w piśmie procesowym z dnia 4 października 2010 r. oświadczył, że skarży bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., to powinien w pierwszej kolejności wyczerpać tryb zaskarżenia ustanowiony w/w przepisami k.p.a., tj. złożyć zażalenie na bezczynność w/w organu do organu wyższego stopnia, tj. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych takie zażalenie nie zostało wniesione. Zdaniem Sądu nie można bowiem przyjąć, że pismo Skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. wzywające [...]WINB w B. do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Z treści w/w pisma wynika jednoznacznie, że Skarżący wzywa [...]WINB od usunięcia naruszenia prawa, tj. do rozstrzygnięcia w wymaganej formie wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności "postanowienia" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] grudnia 2008 r. Z powołanego pisma nie wynika natomiast, że C. T. skarży bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2006 r. stwierdził, że artykuł 52 § 4 p.p.s.a. mówi o innych aktach, nie mówi natomiast o bezczynności. Trudno uznać, by pojęcie "inny akt" było tożsame z pojęciem "bezczynności". Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o art. 52 § 3 tej ustawy. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wspomina natomiast nic o bezczynności (sygn. akt II SAB/Wa 1/06, opubl. LEX nr 197599). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wymóg art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony, bo w dacie wniesienia skargi na bezczynność jakiekolwiek postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była zatem niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, że ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) – odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi – prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna (vide: T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawn. Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 113). Należy raz jeszcze podkreślić, że Sąd rozpoznał skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., bo taka była wola Skarżącego wyrażona w piśmie procesowym z dnia [...] października 2010 r., chociaż treść samej skargi pierwotnie wskazywała na zaskarżenie bezczynności P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W przypadku bezczynności [...]WINB Skarżący również nie był zwolniony z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do Sądu. Takim środkiem zaskarżenia nie mogło być wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, lecz wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia -Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zgodnie z wyżej opisaną zasadą postępowania w przypadku bezczynności), czego Skarżący nie uczynił. Gdyby więc Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność [...]WINB w B., to skarga podlegałaby również odrzuceniu z tych samych przyczyn, co skarga na bezczynność PINB w A. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w/w ustawy (pkt 2 sentencji).