II SAB/Bk 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta H. w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za wycięcie drzew i krzewów oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. J. N. przesłanym drogą elektroniczną pismem z dnia [...] września 2020r., skierowanym do Urzędu Miasta w H. a zawierającym żądanie udzielenia informacji, czy było udzielane zezwolenie na drzew, krzewów i klombów z działki nr [...] położonej w H., jednocześnie wniósł o "wszczęcie procedury administracyjnej i nałożenie kar za zniszczenie przyrody". W odpowiedzi na powyższe pismo Zastępca Burmistrza Miasta H. pismem z [...] września 2020r. poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za zniszczenie zieleni albowiem decyzją z [...] maja 2017r. udzielono zezwolenia na wycięcie dwóch lip drobnolistnych rosnących na działkach [...] natomiast na wycięcie krzewów nie było potrzebne uzyskanie zezwolenia z uwagi na treść art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. J. N. pismem z [...] września 2020r. podtrzymał wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia sankcji za samowolne wycięcie zieleni kwestionując założenie, że wycięcie krzewów nie wymagało uzyskania zezwolenia i wniósł o doręczenie mu decyzji oraz udzielenie informacji. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Miasta H. pismem z [...] października 2020r. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie zieleni i nawiązując do przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazał w jakich przypadkach zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie jest wymagane. J. N. tego samego dnia drogą elektroniczną zażądał sprawdzenia z jakiej powierzchni gruntu zieleń została usunięta a w piśmie z [...] października 2020r. ponowił żądanie ukarania administratora działki i przywrócenie zieleni do poprzedniego stanu. W odpowiedzi na oba pisma Sekretarz Gminy poinformował pismem z [...] października 2020r., że podtrzymuje stanowiska organu zawarte w odpowiedziach z dnia [...] września 2020r. i [...] października 2020r. Pismami z [...] października 2020r. i [...] października 2020r. J. N. zażądał wskazania podstawy prawnej, na jakiej usunięto drzewa., krzewy i zieleń na działce [...] informując, że jest współwłaścicielem działki i nie wyrażał zgody na zniszczenie zieleni. Zażądał podjęcia działań zgodnie z prawem W odpowiedzi na powyższe pisma Burmistrz Miasta H. pismem z [...] listopada 2020r. po raz kolejny poinformował, że w sytuacjach opisanych przytoczonymi przepisami art. 83 ustawy o ochronie przyrody, gdzie uzyskano zezwolenie na wycięcie drzew, nie wszczyna się postępowania administracyjnego w sprawie nakładania kar pieniężnych za zniszczenie drzew. Korespondencja wymienna (polemiczna) J. N. z organem trwała nadal (vide: pisma wnioskodawcy z dat: [...] listopada 2020r, [...] grudnia 2020r, [...] grudnia 2020r., [...] stycznia 2021r, [...] stycznia 2021r., [...] lutego 2021r., [...] marca 2021r., [...] kwietnia 2021r., [...] kwietnia 2021r., [...] kwietnia 2021r., [...] maja 2021r, [...] maja 2021r. i odpowiedzi organu z dat: [...] listopada 2020r, [...] grudnia 2020r., [...] grudnia 2020r., [...] marca 2021r, [...] kwietnia 2021r, [...] maja 2021r, [...] maja 2021r, [...] maja 2021r., [...] maja 2021r., [...] maja 2021r. i [...] czerwca 2021r.) W takich okolicznościach, po wymianie korespondencji, w której J. N. konsekwentnie wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia sprawcy usunięcia zieleni kary pieniężnej za samowolne jej zniszczenie a organ konsekwentnie odpowiadał o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie zieleni wobec uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i braku potrzeby występowania o zezwolenie na usunięcie krzewów, J. N. skargą z dnia [...] czerwca 2021r. zarzucił Burmistrzowi Miasta H. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zniszczenie zieleni (drzew i krzewów) z terenu działek [...] w H., należących do Spółdzielni Mieszkaniowej w H.. Skargę poprzedziło wniesione przez J. N. o ponaglenie organu, rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2021r., w którego treści organ odwoławczy uznał ponaglenie za niezasadne z uwagi na fakt niepozostawania w toku postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zniszczenie zieleni oraz brak interesu prawnego wnioskodawcy do domagania się wszczęcia takiego postępowania (vide: postanowienie SKO – k. 57 akt założonych przez organ). Burmistrz H. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zarzucana organowi bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczyła sytuacji, gdy w toku nie pozostawało postępowanie administracyjne a jego wszczęcie mogło nastąpić wyłącznie z urzędu i w którym to postępowaniu skarżący J. N. nie miałby przymiotu strony. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron a przedmiotowych działań nie podejmuje. Przedmiotowa skarga może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy organ nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego tj. do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1314/06 (dostępnym w CBOSA) dla drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki, niezbędne jest nie tylko spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego ale i przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które wyznaczają cztery przesłanki stosowania tego trybu władczego działania administracji publicznej, a mianowicie: – po pierwsze, charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu (organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe, inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego), – po drugie, instytucja właściwości tych organów, – po trzecie, charakter sprawy (sprawy indywidualne), – po czwarte, rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie łączne tych przesłanek otwiera drogę obrony jednostki w tym trybie, ale pod warunkiem spełnienia przesłanek szczególnych. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 K.p.a.) W razie zatem gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem sądu oceny sprawy nie zmienia wprowadzenie do procedury administracyjnej z dniem 11 kwietnia 2011r. przepisu art. 61 "a" (na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010r. - Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) tj. instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego. Do 11 kwietnia 2011r. Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 par. 2 K.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 K.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 par. 2 K.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. W myśl art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). W doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, LEX nr 1361618; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., I OSK 2244/14). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia przez organ domagał się skarżący J. N. tj. postępowanie w sprawie wymierzenia w oparciu o art. 88 ustawy o ochronie przyrody kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia jest postępowaniem wszczynanym z urzędu wobec posiadacza nieruchomości, który nie uzyskał zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów o ile było ono wymagane. Z odpowiedzi organu udzielanych na wielokrotne pytania skarżącego, wynikało, że drzewa i krzewy zostały usunięte z terenu działek [...], położnych w H., którego to terenu posiadaczem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, za zezwoleniem organu, czego potwierdzeniem jest dokumentacja dołączona do założonych akt , w tym wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej, informacja o wypełnieniu obowiązku zwyczajowego powiadomienia członków spółdzielni, właścicieli budynków lub lokali niebędących członkami spółdzielni oraz osób niebędących członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali o zamiarze złożenia wniosku o wydane zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewów oraz decyzja organu wydana dnia [...] maja 2017r. o zezwoleniu na usunięcie dwóch drzew. J. N. nie przysługiwał status strony postępowania o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew (tytuł prawny do udziału w nieruchomości wiążący się z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nie czynił skarżącego stroną postępowania gdyż zgoda właściciela nieruchomości nie była wymagana w przypadku wniosku złożonego przez spółdzielnię mieszkaniową, będącą posiadaczem nieruchomości) i nie przysługuje status strony postępowania o wymierzenie kary pieniężnej za samowolne usunięcie zieleni. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za samowolne zniszczenie drzew i krzewów jest bowiem posiadacz nieruchomości, na której rosły drzewa i krzewy. Skarżący nie miałby więc interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie można skutecznie skarżyć bezczynności organu (i przewlekłości) polegającej na niewszczęciu postępowania wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku i nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)