II SAB/Bk 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie obniżenia terenu działki oddala skargę Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej jako PINB), która - zdaniem skarżącego J. R.- nastąpiła po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 z dnia 12 maja 2014 r. ze skargi wyżej wymienionego na bezczynność i przewlekłość PINB w sprawie administracyjnej o sygnaturze [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Od lutego 2011 r. na wniosek J. R. PINB prowadził pod sygnaturą [...] postępowanie w sprawie obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 81/13 WSA w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania [...], uwzględnił skargę w ten sposób, że zobowiązał PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu [...] lutego 2011 r. z wniosku skarżącego J. R. w sprawie obniżenia poziomu działki; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie trwało bez jego zakończenia ponad trzy lata, organ nie informował stron o przyczynach jego przedłużenia, jedynie z notatek służbowych można wywnioskować, że organ oczekiwał na zakończenie innych postępowań dotyczących tego terenu toczących się w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Jak wskazał Sąd, proceduralnym wyrazem zależności postępowań administracyjnych jest zawieszenie postępowania, co nie miało miejsca, a co skutkowało stwierdzeniem wystąpienia w sprawie bezczynności. Stosownie do treści art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązał zatem organ do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie nie przesądzając, czy ma to być decyzja merytoryczna czy formalnie kończąca postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok został przez PINB w H. zaskarżony skargą kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2095/14 z dnia 10 lutego 2015 r. Sąd drugiej instancji zaakceptował ocenę prawną WSA w Białymstoku, zaś akta administracyjne sprawy zostały przesłane organowi po wyroku kasacyjnym i wpłynęły do tego organu w dniu 14 maja 2015 r. (k. 47 akt adm.). W dniu [...] maja 2015 r. doszło do rozdzielenia spraw prowadzonych przez PINB w H. a dotyczących podwyższenia i obniżenia terenu. Rozdzielono sprawy w ten sposób, że: postępowanie dotyczące obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce Skarżącego nr [...] przy ul. [...] w N. prowadzono nadal pod sygnaturą [...]; zaś postępowanie dotyczące obniżenia i podwyższenia terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w N. prowadzono pod sygnaturą [...] W postępowaniu [...] zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. PINB poinformował strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami oraz zgłoszenia uwag i wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. PINB w H. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...] przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w N. Powodem umorzenia postępowania było, zdaniem organu, wcześniejsze zakończenie innych postępowań obejmujących zagadnienie będące przedmiotem sprawy znak [...]. Wskazał, że inwestorka wykonała na działce nr [...] utwardzenie gruntu (zgodnie ze zgłoszeniem, co potwierdziły późniejsze decyzje umarzające postępowanie w tym przedmiocie), wykonała też murki oporowe, których niezgodności z prawem nie stwierdzono w innym postępowaniu dotyczącym tych murków. Wójt Gminy N. wydał również decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu działki nr [...]. Zatem przedmiotowa sprawa, obejmująca przedmiot powyżej wskazanych postępowań, podlegała umorzeniu. Odwołanie J. R. od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione, bowiem decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. J. R. złożył zażalenie na niezałatwienie przez PINB spraw dotyczących podwyższenia i obniżenia terenu działek, które to zażalenie PWINB rozpoznał postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] odmawiającym organowi pierwszej instancji wyznaczenia dodatkowego terminu rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB w H. został wyłączony od prowadzenia sprawy [...] W dniu [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do PINB w H.) J. R. złożył skargę na przewlekłość postępowania tego organu prowadzonego pod sygnaturą [...], wniósł o wymierzenie PINB grzywny w wysokości 3 000 zł, zasądzenie na jego rzecz rekompensaty w wysokości 5 000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. Skarga nosi datę [...] listopada 2016 r. i jak wynika z prezentaty, wpłynęła do tutejszego Sądu w dniu 23 stycznia 2017 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzje organów nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r. zostały uchylone przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 736/15. W ocenie Skarżącego, powodem tego jest niezastosowanie się przez organy do poprzedniego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13. Nadto wskazał, że dopiero postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. PWINB wyłączył go od prowadzenia sprawy, podczas gdy powinien to uczynić wcześniej, tj. od razu po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13. Nie uczynił tego i PINB w H. nadal przewlekle prowadził postępowanie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] października 2016 r. złożył zażalenie na niewłaściwe załatwienie sprawy, jednakże nie zostało ono uwzględnione, bowiem PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. oddalił to zażalenie. Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku w sprawie II SAB/Bk 3/14, również z jego skargi na przewlekłość postępowania PINB w H. oraz wskazał, że na przewlekłość postępowania tego organu należałoby patrzeć od dnia [...] lutego 2011 r., kiedy to wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie między innymi podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...] w N. Skarżący powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach sygnatura 72287/10,13927/11 i 46187/11 Rutkowski, Orlikowski i Grabowska przeciwko Polsce, w których w jego ocenie wskazano, że państwo jest zobowiązane do podjęcia skutecznych środków przeciwko przewlekłości postępowania na przyszłość. Jak wyjaśnił: "Z pilotażowego orzeczenia ETPC wynika też, że przez jeden rok od ogłoszenia wyroku z 7 lipca 2015r. tj. do 7 lipca 2016 r. Rząd Polski winien podjąć odpowiednie w celu zadośćuczynienia za przewlekłe postępowanie w sprawach oraz spowodować skuteczność prawa do skargi na przewlekłość wynikającej z 7 uchwały III SPZP 3/13 Sądu Najwyższego". W jego ocenie ETPCz wyjaśnił, że niepodejmowanie takich kroków powoduje, że odwracają się role tzn. sądy międzynarodowe orzekają w sprawach, gdy zgodnie z art. 1 EKPC główna odpowiedzialność za wprowadzenie w życie i realizację praw i wolności gwarantowanych Konwencją spoczywa na władzach krajowych oraz że mechanizm wnoszenia skarg do Trybunału ma mieć jedynie charakter pomocniczy w stosunku do krajowych systemów ochrony praw człowieka. Skarżący wywiódł, że odwołanie się do orzecznictwa europejskiego uzasadnia przyznanie mu prawa do rekompensaty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.) PINB w H. wyjaśnił, że "przesyła w załączeniu skargę z dnia 14 listopada 2016 r. (data wpływu do organu w dniu 15 listopada 2016 r. i z dnia 11 stycznia 2017 r.)" na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie [...]. Wyjaśnił, że przy swoim piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. omyłkowo przesłał do WSA w Białymstoku dwie inne skargi na przewlekłość postępowania dotyczące postępowań w sprawach: [...] dotyczącą podwyższenia i obniżenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] w N. oraz [...]dotyczącą budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...]. Zawarł prośbę o wyodrębnienie ze sprawy II SAB/Bk 124/16 sprawy dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe tj. sprawy [...]. Wyjaśnił, że nie posiada akt tych spraw, bowiem postanowieniami z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. został wyłączony od prowadzenia tych spraw. Załączył postanowienie o wyłączeniu z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym wyznaczono do prowadzenia sprawy PINB Powiatu Grodzkiego w B. Sąd ustalił z urzędu, że w aktach spraw ze skarg J. R. na przewlekłość postępowania i o wymierzenie grzywny znajduje się, nie wszyta do akt sądowych, skarga na przewlekłość postępowania nr [...], na której widnieje prezentata PINB w H. z datą [...] listopada 2016 r. Z kolei z odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2016 r. złożonej w sprawie II SAB/Bk 124/16 (skarga na przewlekłość postępowania oznaczonego jako [...]) wynika, że przesłano przy niej akta postępowania w sprawie niniejszej tj. [...] oraz że miało to miejsce w dniu [...] listopada 2016 r. (k. 7 akt II SA/Bk 124/16, punkt I.1 zarządzenia z dnia 23 stycznia 2017 r., k. 12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego. Przede wszystkim Skarżący w skardze datowanej na dzień 14 listopada 2016 r. wyraźnie zaznaczył, że zarzuca przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], które w jego ocenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa "za okres po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12.05.2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/13". W punkcie pierwszym powyższego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13, uwzględniającego skargę J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], w sposób klarowny Sąd określił, że zobowiązuje organ tj. PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie wszczęte w dniu [...] lutego 2011 r. z wniosku skarżącego J. R. w sprawie obniżenia poziomu działki. A zatem Sąd jednoznacznie ustalił następujące kwestie: organ powinien zakończyć postępowanie przez wydanie decyzji (nie przesądził jej treści), ma to nastąpić w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi. Zobowiązanie było czytelne i niebudzące, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, wątpliwości. Powyższy wyrok został zaskarżony kasacyjnie przez organ tj. PINB w H. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargą kasacyjną przesłano NSA akta sądowe wraz z aktami administracyjnymi, zaś sąd kasacyjny orzekł wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie II OSK 2095/14 oddalając skargę kasacyjną. Dopiero zatem z tym dniem tj. z dniem 10 lutego 2015 r. prawomocny stał się wyrok w sprawie II SAB/Bk 81/13, bowiem wniesiony od niego środek odwoławczy nie spowodował wzruszenia tego orzeczenia w całości lub w części (vide tezy 12 do art. 168 p.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Zgodnie z art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Stosownie zaś do treści § 2 tego przepisu, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Mając na uwadze powyższą regulację, WSA w Białymstoku po otrzymaniu z NSA akt sądowych sprawy II SAB/Bk 81/13 wraz z aktami administracyjnymi sprawy [...], przesłał organowi tj. PINB w H. odpis prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi. Korespondencja ta wpłynęła do organu w dniu 14 maja 2015 r. A zatem, zgodnie z punktem pierwszym prawomocnego już wówczas wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13, w terminie miesiąca od dnia 14 maja 2015 r. PINB w H. powinien był wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie [...] Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, organ uczynił to w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc w wyznaczonym przez Sąd pierwszej instancji terminie. W opisanych wyżej okolicznościach nie sposób zatem organowi zarzucić przewlekłości postępowania, zwłaszcza że termin zakończenia postępowania został mu wyznaczony w sposób jednoznaczny przez Sąd, odpowiadało to treści regulacji art. 286 § 1 p.p.s.a. oraz wyznaczonego terminu organ dochował. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z bezczynnością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie nie wydaje aktu lub nie dokonuje czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I FSK 1532/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). A zatem pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide np. wyrok NSA z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Dodać trzeba, że w przypadku, gdy dochodzi do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, termin załatwienia sprawy zostaje określony przez sąd i załatwienie sprawy w tym terminie uwalnia organ od skutecznego zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania. Jeśli termin został określony tak jak w sprawie II SAB/Bk 81/13 jako miesiąc od daty zwrotu akt organowi, to mając na uwadze treść art. 286 § 2 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że nie sposób zarzucić organowi przewlekłości postępowania, gdy wydał on decyzję kończącą postępowanie w terminie miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 81/13 tj. po oddaleniu od tego wyroku skargi kasacyjnej przez NSA. Innymi słowy, okres po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 aż do upływu miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, był okresem usprawiedliwionej możliwości wstrzymania się przez organ od wydania decyzji. Tym samym nie może być uznany za okres przewlekłości postępowania i to nawet jeśli był stosunkowo długi. Z uwagi na treść zobowiązania organu i wyznaczenie konkretnego terminu przez Sąd – nie sposób obarczyć organu odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania, skoro dostosował się on do obowiązku sformułowanego przez Sąd. Nie może również ujść uwadze, że Skarżący sformułował skargę jako skargę na przewlekłość postępowania PINB w H. "po wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13". Tymczasem po wydaniu tego wyroku, oprócz wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] czerwca 2015 r., organ pierwszej instancji tj. PINB w H. nie dokonywał już czynności w sprawie [...], bowiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. został od jej prowadzenia wyłączony. Nastąpiło to po tym, jak decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z dnia [...] października 2015 r. zostały uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 736/15 (prawomocny od dnia 24 maja 2016 r.). Na ocenę przewlekłości postępowania PINB w H. orzeczenia te nie mają już jednak wpływu. Reasumując stwierdzić należy, że skoro skarżony organ zastosował się do zobowiązania sformułowanego w wyroku Sądu i wydał decyzję kończącą postępowanie w terminie przez Sąd w tym wyroku wyznaczonym, nie sposób przypisać mu przewlekłości postępowania. Tym samym nie było podstaw nie tylko do stwierdzania przewlekłości postępowania, ale też do orzekania grzywny czy sumy pieniężnej za zaistniałą przewlekłość. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.