II SAB/Bk 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2018 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zapewnienia dojazdu do nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę; 1. zwrócić skarżącej wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. M. R. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. polegającą na niepodejmowaniu żadnych działań formalnych czy prawnych mających na celu zapewnienie dojazdu do nieruchomości położonych w B. przy ul. [...]. Wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do utworzenia dojazdu. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w B. U zbiegu ulic [...] i [...] znajduje się prywatna działka nr [...], która faktycznie stanowi drogę dojazdową dzielącą ulice [...] i [...] na szerokości około 6 m. Właściciele nieruchomości przy ulicy [...] nie mają możliwości dojazdu do nich przez prywatną działkę, gdyż nie posiadają zgody jej właściciela, nadto nie jest możliwe ustanowienie służebności czy wykupienie części tej działki, bowiem jest ona obciążona hipoteką przymusową. Jak wskazała skarżąca, w piśmie z dnia [...] września 2016 r. po raz kolejny zwróciła się do Prezydenta Miasta o uregulowanie tej sytuacji, jednak poinformowano ją, że nie istnieją plany budowy tej drogi w najbliższym czasie, a połączenie ulic [...] i [...] nie było ujęte w pozycji zbiorczej budżetu Miasta na budowę ulic w latach 2017 – 2019. Zdaniem skarżącej, uregulowanie opisanej kwestii nie wymaga znacznych nakładów, gdyż chodzi o powierzchnię około 36 m2. Miasto tego nie czyni, a pobiera podatek od jej nieruchomości, której skarżąca nie może użytkować z uwagi na brak dojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2016 r. dokonano ustaleń co do stanu właścicielskiego i uwarunkowań planistycznych. Ustalono, że działka skarżącej nr [...] położona jest bezpośrednio przy ulicy [...] (działka nr [...]) będącą własnością Gminy B. w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich i zaklasyfikowana jest jako "dr". Pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] (działka nr [...]) znajduje się działka nr [...] stanowiąca własność prywatną. Na terenie położenia ww. działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieją również zamiary uchwalenia planu miejscowego, jak też nie planuje na tym terenie budowy dróg w najbliższym czasie. Dlatego nie zarezerwowano środków na ten cel w budżecie miasta na rok 2017. Jak wskazał Prezydent Miasta, przedłożono mu zgodnie z właściwością (art. 65 K.p.a.) pismo M. R. z dnia [...] stycznia 2017 r. adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej. W wyniku tego pisma podjęto po raz kolejny ustalenia, w trakcie których okazało się, że część działki nr [...] przy ulicy [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. i znajduje się na terenie 2.10ZP.WS przeznaczonym pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe. Obsługa komunikacyjna działki skarżącej nr [...] odbywa się poprzez działkę gminną nr [...] oznaczoną jako "dr" a następnie przez działkę prywatną nr [...], do ulicy [...]. Rejon ulicy [...] nie jest zurbanizowany, sama ulica nie jest utwardzona i stanowi prowizoryczny dojazd do działek użytkowanych w większości rolniczo. Docelowo parametry dróg gminnych oraz ich przebieg zostaną określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś co do terenu D., H. i Z. sukcesywnie podejmowane są nowe uchwały intencyjne o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów. Jednak obecnie przedmiotowy teren nie jest objęty w harmonogramie prac planistycznych, dlatego też nie zarezerwowano środków na połączenie ulicy [...] z ulicą [...]. Informacje powyższe znalazły się w piśmie informacyjnym z dnia [...] czerwca 2017 r. kierowanym do skarżącej. Prezydent także wskazał w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z § 8 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, Prezydent Miasta może nabyć na rzecz Gminy bądź dokonać zamiany nieruchomości na realizację celów publicznych, na realizację zadań własnych i zleconych Gminy, z uwagi na obowiązki Gminy wynikające z przepisów szczególnych oraz w innych przypadkach – po uzyskaniu opinii właściwych komisji Rady Miasta B. Zdaniem organu, ani zasady wynikające z tej uchwały, ani inne wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na Gminę B. obowiązku zapewnienia dojazdu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje działalność lub bezczynność organów administracji publicznej. Kontrola działalności oznacza kontrolę takich zachowań (aktów, działań, czynności) organów administracji publicznej, które podjęte zostały we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a. Kontrola bezczynności (przewlekłości postępowania) ma natomiast miejsce tylko w przypadkach, gdy organy są zobowiązane do podjęcia działania, natomiast nie czynią tego (nie podejmują działania) w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); jak też skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw, w których obowiązujące prawo nie nakłada na organ obowiązku działania: w ogóle lub w określonym terminie. Zdaniem sądu, z taką sprawą niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Jak wynika ze skargi na bezczynność oraz z nadesłanych wraz z tą skargą akt administracyjnych, skarżąca upatruje bezczynności Prezydenta Miasta w niezałatwieniu sprawy zapewnienia działce skarżącej nr [...] skomunikowania z siecią dróg publicznych poprzez zapewnienie dojazdu przez fragment działki prywatnej nr [...] rozdzielający ulicę [...] (przy której leży działka skarżącej) z ulicą [...]. Skarżąca wnosiła do Prezydenta Miasta w piśmie z dnia [...] września 2017 r. o podjęcie stosownych działań. Zauważyć jednak należy, jak trafnie wywodzi Prezydent Miasta, że brak jest w obowiązującym porządku prawnym przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek zapewnienia dojazdu do wydzielonych działek, gdy wnioski o zapewnienie dojazdu zgłaszane są poza jakimkolwiek toczącym się postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, należy do zadań własnych gminy. Z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie wynika jednak uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi lub wykupienia określonej nieruchomości celem wybudowania takiej drogi lub uczynienia z niej (dotychczas własności prywatnej) drogi zapewniającej komunikację z siecią dróg publicznych. Gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych i tworzenia, poszerzania czy opracowywania nowej sieci komunikacji drogowej. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy zapewnienia dojazdu do działek prywatnych w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą. A zatem należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, uprawnienia na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie budowy przez gminę drogi lub zapewnienie dojazdu do konkretnej działki. Wskazać także trzeba, że podstawowym aktem prawnym, w którym przewiduje się system komunikacji na określonym obszarze, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednak przepisy prawa nie formułują obowiązku uchwalenia planu tylko z uwagi na obowiązek zapewnienia określonej sieci komunikacyjnej drogowej. Przypadki obowiązkowego uchwalenia planu są wskazane w przepisach odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy planistycznej) i są nimi w szczególności przepisy dotyczące ochrony zabytków, wojskowości, lecznictwa uzdrowiskowego, prawa lotniczego. Nie jest to zatem przypadek jak w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten również nie formułuje obowiązku zapewnienia dostępu do dróg publicznych istniejącym działkom, a jedynie wskazuje, że sporządza się plan rozwoju sieci drogowej. Ustawodawca nie sformułował w tym przepisie obowiązku zapewnienia dojazdów do dróg publicznych istniejącym działkom, co wskazuje, że nie jest to obowiązek organu, ale możliwość i pozostaje w granicach swobody decyzji organów gminy odnośnie warunków rozwoju społeczności lokalnej, w tym jej drogowego skomunikowania. Także, jak wskazał Prezydent Miasta, z uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony – wynika, że Gmina może nabywać nieruchomości lub dokonywać ich zamiany na realizację celów publicznych, na realizację zadań własnych i zleconych z uwagi na konieczność realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żadne normy prawne nie formułują jednak wobec organów gminnych obowiązku nabywania określonych nieruchomości celem zapewnienia dojazdu działkom prywatnym. Reasumując należy stwierdzić, że po wpłynięciu wniosku o zapewnienie dojazdu do określonej działki, organy samorządowe nie są obowiązane przepisami prawa do wydania któregoś z aktów lub dokonania czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji, nierozpoznanie wniosku skarżącej w formie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności o charakterze władczym, nie mogło stanowić przedmiotu bezczynności, a tym samym nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi. Ta bowiem jest niedopuszczalna z uwagi na jej przedmiot, niepodlegający kognicji sądów administracyjnych. Zarzucana przez skarżącą bezczynność organu nie dotyczy w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącej nie zainicjował sprawy administracyjnej; organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącej ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącej. Należy zważyć, iż istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami K.p.a. indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu, w sytuacjach przewidzianych w K.p.a. lub przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy podjęcie działań przez organ w tych formach wynika z przepisów prawa jako obowiązek. Z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Stąd też sąd ocenił wniesioną skargę na bezczynność jako niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, o czym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W zakresie zwrotu kosztów sądowych (uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł) sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.