II SAB/Bk 74/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w S. w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 25 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu) B. i E. K. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o kontrolę budowy na działce H. M. we wsi M. – D. w związku z udzielonym ww. ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz o wystąpienie do Starosty S. o wygaszenie powyższej decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawcy ponieśli, iż inwestor nie prowadzi prac budowlanych, a przerwa w budowie jest dłuższa niż trzy lata. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ poinformował w piśmie z dnia 22 maja 2013 r., że nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania we wnioskowanym zakresie. W dniu 29 maja 2013 r. wnioskodawcy wnieśli do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nie uwzględnił ww. zażalenia i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy dotyczącej opisanego na wstępie wniosku. W uzasadnieniu podkreślono, że organ I instancji wyraził swoje stanowisko w terminie zgodnym z kpa. Ponadto zauważono, że postępowania organów nadzoru budowlanego (poza nielicznymi przypadkami) prowadzone są z urzędu, a "wnioski" traktuje się jako informacje. W tym stanie rzeczy kwestia wyjaśnienia przyczyn, ustalenie osób winnych "niezałatwienia sprawy w terminie", jak też podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw jest bezprzedmiotowa. W związku z powyższym B. i E. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie niezaławienia w terminie ich wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. o kontrolę budowy ze względu na fakt jej przerwania na czas dłuższy niż trzy lata oraz o wystąpienie do Starosty S. w kwestii wygaszenia decyzji o pozwaniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieni skarżący wskazali, iż od dnia złożenia wniosku do chwili obecnej, organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w oparciu o przepis art. 84 i 84 a ustawy Prawo budowlane wnioskowanej przez nich kontroli budowy i nie wydały stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że ich wniosek nie został rozpoznany, a organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Na wstępie podnieść należy, iż celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była możliwość wyposażenia jednostki w skuteczne narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Chodziło zatem o poddanie kontroli sądowej takiej sytuacji, w której organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005. s. 86). A zatem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006/4/104). Dodać przy tym należy, iż kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności przez to, że nie wszczął i nie prowadził postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących w przedmiocie kontroli budowy prowadzonej w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę z dnia 28 lipca 2006 r. z uwagi na fakt jej przerwania przez inwestora na okres dłuższy niż trzy lata oraz nie wystąpił do Starosty Siemiatyckiego o wygaszenie powyższej decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż dla otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki niezbędne jest spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego – art. 1 pkt 1 i 2 kpa oraz przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kpa w związku z przepisami prawa materialnego. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub zasadzie oficjalności. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy artykuł nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Jak już bowiem wyżej wspomniano, bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Inaczej mówiąc, w razie zatem gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, iż nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1341/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 49/10, https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu podkreślić należy, że postępowania organów nadzoru budowlanego są, jak słusznie zauważył organ II instancji - poza nielicznymi wyjątkami - prowadzone z urzędu, a "wnioski" traktuje się jako informacje. Postępowanie w sprawie wydania wnioskowanej przez skarżących decyzji w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wszczyna się z urzędu. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt. II SA/Sz 678/11, Lex 1153321), w którym sąd ten stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę prowadzone jest z urzędu. Skoro zatem w niniejszej sprawie przepis prawa dopuszcza jedynie wszczęcie postępowania z urzędu, to strona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Stąd też uznać należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących w przedmiocie przeprowadzenia kontroli budowy oraz wystąpienia z wnioskiem o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Końcowo stwierdzić należy, iż skarżący przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność wyczerpali środek odwoławczy służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez złożenie w dniu [...] maja 2013 r. zażalenia do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. na bezczynność organu I instancji. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność. Zarzuty zaś dotyczące postępowania wywołanego tym zażaleniem nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.