II SAB/Bk 74/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi A. N., C. C. i E. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę P. do załatwienia wniosku skarżących A. N., C. C. i E. D. z dnia [...] sierpnia 2014 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie przyznaje od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej; 5. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących A. N., C. C. i E. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga A. N., C. C. i E. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez C. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym ww. przepisami pomimo istnienia podstaw do załatwienia sprawy, - art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronom realizację uprawnień wynikających z prawa materialnego poprzez wzywanie stron do przedkładania dowodów na okoliczności już udowodnione w wyniku nieprzyjmowania przez Wojewodę P. do wiadomości treści wynikających z dokumentów. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wojewodzie P. terminu 1 miesiąca na załatwienie sprawy oraz przyznanie każdemu ze skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości po 3.000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda P. wezwał po raz kolejny strony do przedstawienia dowodów dotyczących praw do nieruchomości pozostawionej za granicami RP. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w sposób niezbity, że prawa do nieruchomości przysługiwały C. C. (synowi C.), gdyż wskazują na to konkretne dowody (wymieniono je). W związku z wątpliwościami organu, czy chodzi o ojca czy syna przedstawiono ponadto kolejne dowody (także je wymieniono). Natomiast pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda P. wezwał ponownie skarżących do przedstawienia dowodów wskazujących osobę, której przysługują uprawnienia do nieruchomości. W ocenie skarżących oznacza to, że organ nie przyjmuje do wiadomości treści wynikających z ww. dowodów. W ten sposób postępowanie prowadzić można w nieskończoność. Jest to jednak naruszenie terminów prowadzenia sprawy określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., jak i obowiązków organu administracji publicznej sprowadzających się do obowiązku lojalności wobec stron postępowania administracyjnego wyrażającego się m.in. w nieposzukiwaniu pretekstów do przedłużania postępowania w nieskończoność i niekwestionowania oczywistości wynikających z dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawcy złożyli wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez C. C. w miejscowościach P., S. W., W. oraz W. wraz z prośbą o zawieszenie niniejszego postępowania, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewoda postępowanie zawiesił w dniu [...] września 2014 r. i podjął, na wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2017 r., w dniu [...] września 2017 r. Następnie organ pismem z dnia [...] października 2017 r. wezwał strony do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi strony postępowania nadesłały dokumenty przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Z uwagi na fakt, że na podstawie zebranego materiału nie było można jednoznacznie określić czyją własność na dzień [...] września 1939 r. stanowiła ww. nieruchomość, dlatego pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. ponownie wezwano strony o uzupełnienie wniosku o stosowne dokumenty. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2018 r. nadesłano kserokopie fragmentów opracowań "Dzieje rezydencji na dawnych kresach Rzeczypospolitej" i "Przewodnik krajoznawczo-historyczny po Ukrainie Zachodniej", które w mniemaniu stron miały wyjaśniać nieścisłości związane z ustaleniem właściciela mienia pozostawionego na kresach. Zdaniem organu nadal jednak pozostawały uzasadnione wątpliwości w omawianej kwestii i dlatego pismem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócono się do Konsula Generalnego RP we L. z prośbą o przesłanie do właściwego archiwum zapytania o dokumenty wskazujące jednoznacznie właściciela powyższego mienia. W odpowiedzi w dniu 12 lipca 2018 r. nadesłano dokumenty archiwalne wskazujące jako właściciela pozostawionych nieruchomości C. C. Pismem z dnia [...] października 2018 r. poinformowano strony o zgromadzeniu nowych dowodów w sprawie oraz wezwano do uzupełnienia wniosku o prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości – C. C. W przypadku zaś kwestionowania przez strony nowych dowodów, zobowiązano do przesłania dokumentów urzędowych, na podstawie których bezspornie i jednoznacznie będzie można stwierdzić, że nieruchomości położone w miejscowościach: P., S., W., W. i W., powiat b., dawne województwo t., na dzień [...] września 1939 r. były własnością C. C. s. C. W odpowiedzi pełnomocnik stron nadesłał w dni [...] lutego 2019 r. dokumenty potwierdzające, że C. C. zamieszkiwał do połowy lat 30 na kresach wschodnich, a także poinformował, że przy następnym piśmie przedstawi kolejne dowody wymagane przez organ decyzyjny. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował strony postępowania, że nie podważa udowodnionego już faktu, iż C. C. zamieszkiwał na dzień [...] września 1939 r. na terenach nie wchodzących aktualnie w skład Państwa Polskiego, natomiast w dalszym ciągu nie uzupełniono wniosku o dokumenty wymienione w piśmie z dnia [...] października 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu strony nadesłały kolejne dokumenty, tj. archiwalną korespondencję prowadzoną między adwokatem l. E. Z., a Towarzystwem Kredytowym Ziemskim we L., mające na celu wykazać kto jest prawowitym właścicielem pozostawionej nieruchomości. Poinformowały także, że złożone zostaną kolejne dokumenty. Zostały one złożone w dniu [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ zwrócił się ponownie do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku w zakresie wykazania, kto był właścicielem przedmiotowych nieruchomości na dzień [...] września 1939 r. Dlatego też, zdaniem organu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali wymagany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (sprawa toczy się od 2014 r.) Zażalenie zostało złożone do Ministra Spraw Wewnętrznych w dniu [...] czerwca 2019 r. i uznane przez ten organ za zasadne (pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.). W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca definiuje przewlekłe prowadzenie postępowania w ten sposób, że jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2630/150). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewoda P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa), która stanowiła materialną podstawę do rozpatrzenia sprawy, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy czynności organu podejmowane pomiędzy wpłynięciem wniosku ([...] sierpnia 2014 r.) a podjęciem zawieszonego postępowania ([...] września 2017 r.) należy uznać za dokonane w terminie. Jako nieprawidłowe natomiast należy uznać dokonanie wezwania do uzupełnienia wniosku dopiero w dniu [...] października 2017 r. Organ nie wyjaśnia, dlaczego dokonał wezwania aż po 51 dniach od podjęcia postępowania, skoro dysponował aktami sprawy już od 2014 r., a zatem znał treść wniosku i miał możliwość ocenić wagę zebranych i brakujących dowodów. Podobnie rzecz się ma z okresem pomiędzy [...] marca 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. Organowi zabrała miesiąc czasu analiza uzupełnionych dowodów, chociaż można to było zrobić szybciej. Wprawdzie przyznać trzeba, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazano, że chodzi o majątek pozostawiony przez C. C., a w związku z tym, że wstępnymi wnioskodawców byli zarówno C. C. s. T. (dziadek), jak i C. C. s. C. (ojciec), organ mógł nabrać wątpliwości, o którą z tych osób chodzi. Jednakże z dołączonej przez pełnomocnika skarżących w dniu [...] marca 2018 r. dokumentacji wynikało już jednoznacznie, że chodzi o C. C. s. C. – patrz m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie [...], z którego wynika, że wnioskodawcy są dziećmi C. (brak imienia M.) C. syna C. Jako opieszałe należy uznać także działanie organu po dniu [...] lipca 2018 r., czyli po otrzymaniu dokumentów z Państwowego Archiwum Obwodu T. za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w Ł. Dopiero bowiem w dniu [...] października 2018 r. organ poinformował strony o tych dowodach i wezwał strony do uzupełnienia wniosku o kolejne dowody. Tak długi okres na podjęcie tej czynności nie został w żaden sposób przez organ usprawiedliwiony. Jako nieprawidłowe uznać należy ponadto zwrócenie się przez organ do stron w dniu [...] maja 2019 r. po raz trzeci o uzupełnianie wniosku o kolejne dowody. Pomiędzy bowiem [...] października 2017 r. – żądanie uzupełnienia wniosku po raz pierwszy, a [...] maja 2019 r. minęło więcej niż 6 miesięcy, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy. W niniejszym postępowaniu wszak to rzeczą wnioskodawców jest udowodnienie przesłanek potrzebnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, a czynienie wyjaśnień przez organ z urzędu w tym względzie pełni jedynie rolę pomocniczą. Skoro więc organ uznał, że nie jest już w stanie samodzielnie pozyskać żadnych kolejnych dowodów, a strony – w ich ocenie – przedstawiły wszystkie potrzebne dowody, to organ nie jest uprawniony do zmuszania stron do dalszego przedstawiania dowodów, tylko do merytorycznego rozstrzygania. Słusznie zatem skarżący pismem z dniu [...] czerwca 2019 r. złożyli zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych na przewlekłe prowadzenie postępowania, a Minister postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. zażalenie te uznał za zasadne i wyznaczył organowi termin 4 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jako niezrozumiałe i zarazem nieprawidłowe uznać więc należy zwrócenie się do stron przez organ w dniu [...] lipca 2019 r., już po raz czwarty, o uzupełnianie wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Przede wszystkim ustawa nie wymienia takiego terminu, zaś termin 6 miesięcy już dawno upłynął. Dbałość o wyjaśnienie sprawy nie upoważnia organu do takich działań. Na usprawiedliwienie działań organu uznać natomiast należy stanowisko organu z rozprawy z dnia [...] października 2019 r., iż w dniu [...] września 2019 r. powiadomiono strony w trybie art. 10 k.p.a. i organ przewiduje zakończenie postępowania do końca października 2019 r. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązano Wojewodę P. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 26 stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.) Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Przez trzy pierwsze lata postępowanie było zawieszone, więc organ nie był w stanie go zakończyć w tym okresie. W kolejnych okresach organ działał wprawdzie opieszale, ale nie wynikało to z jego złej woli tylko z chęci dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i umożliwienia stronom przedstawienia stosownych dowodów. W wyniku zaś stanowczego sprzeciwu stron co do konieczności dalszego prowadzenia wyjaśnień, organ poczynił kroki do szybkiego zakończenia postępowania do końca października 2019 r. W związku z powyższym brak było w ocenie Sądu podstaw do przyznania skarżącym od organu, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.