II SAB/Bk 78/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zagrożenia przeciwpożarowego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. , W dniu 2 maja 2022 r. do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku wpłynął wniosek S. J. o wydanie pisemnej ekspertyzy w oparciu o stan wizji lokalnej w miejscu składowania drewna opałowego przez J. W. na terenie posesji przy ul. [...], graniczącej z posesją przy ul. [...]. W dniu 1 czerwca 2022 r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej PSP w Białymstoku przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na posesji przy ulicy [...]. W dniu 30 czerwca 2022 r. sporządzono protokół ustaleń z tych czynności. Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. Komendant Miejski PSP w Białymstoku zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek S. J., adres ul. [...] w związku ze składowaniem materiałów opałowych w niezgodnej z przepisami odległości od najbliższego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Zawiadomienie zostało przekazane J. W. i S. J. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. Komendant Miejski PSP w Białymstoku umorzył w całości postępowanie administracyjne, bowiem nie stwierdzono uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Po rozpoznaniu odwołania S. J., Podlaski Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia 30 września 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, z dokumentacji zebranej w sprawie wynikało, że właścicielem posesji przy ul. [...] jest K. J. W dokumentacji brak było pełnomocnictwa udzielonego S. J. do reprezentacji praw i obowiązków K. J. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był ustalić, czy S. J. jest stroną niniejszego postępowania czy pełnomocnikiem reprezentującym K. J.. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że S. J. wystąpił do organu o wydanie ekspertyzy, dlatego też organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy możliwym jest sporządzenie przez Komendanta Miejskiego PSP i doręczenie ekspertyzy na potrzeby osoby fizycznej do celów innych niż przewidzianych przepisami prawa. Organ drugiej instancji dokonał również interpretacji przepisu art. 26 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022r. poz. 1969 ze zm., dalej: u.o.p.s.p.) i wskazał, że podstawą do wydania decyzji jest tylko i wyłącznie stwierdzenie naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Ustawodawca nie daje możliwości rozstrzygnięcia decyzyjnego w sytuacji stwierdzenia braku naruszeń. W ocenie organu drugiej instancji, jeśli kontrola wypada pozytywnie dla kontrolowanego, wówczas dokumentem kończącym jest protokół, a nie decyzja, albowiem brak jest przesłanki materialnej i formalnej do jej wydania. Organ pierwszej instancji powinien ponownie rozważyć zasadność zakończenia sprawy w oparciu o zapis art. 26 ustawy o PSP. W podsumowaniu, organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji powinien ponownie przeanalizować wniosek złożony przez S. J., szczególnie od strony formalnej i rozważyć, w jakim trybie wniosek powinien być rozpoznawany. W wyniku decyzji organu odwoławczego, Komendant Miejski PSP w dniu 9 grudnia 2022 r. skierował do S. J. wezwanie do usunięcia braku formalnego wniesionego podania poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie: czy należy je traktować jako wniosek o wydanie pisemnej ekspertyzy i przekazanie jej skarżącemu na użytek prywatny, czy też żądanie należy potraktować jako informację o istniejącym zagrożeniu, a wykonanie przez Państwową Straż Pożarną obowiązku określonego w przepisach ustawy o PSP. W piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. S. J. wskazał, że w dalszym ciągu wnosi o: 1) nakazanie usunięcia pomieszczenia na opał poprzez jego rozebranie (art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) i ewentualnie jej przeniesienie na stronę południową budynku z potwierdzeniem, że pomieszczenie to stanowi istotne zagrożenie, 2) wydanie pisemnej ekspertyzy w przedmiocie istniejącego zagrożenia pożarowego dla budynku na działce [...] własnego budynku J. W. i przyszłej planowanej zabudowy działki nr [...] dla celów sądowych. Pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. organ odpowiedział S. J., że "wiata" na opał opisana w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych nie została uznana za zagrażającą życiu ludzi. Ponadto Komendant Miejski PSP poinformował, że nie jest organem upoważnionym do wydawania pisemnych ekspertyz na wniosek osoby prywatnej w zakresie i celu wskazanym przez S. J. W dniu 18 kwietnia 2023 r. do Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Białymstoku wpłynęło ponaglenie S. J. w związku z bezczynnością Komendanta Miejskiego PSP w Białymstoku. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r., Podlaski Komendant Wojewódzki PSP w Białymstoku wskazał, że Komendant Miejski PSP w Białymstoku nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ II stopnia stwierdził, że na podstawie art. 26 ustawy PSP nie zaszły przesłanki do ponownego wydania decyzji, a sprawa zakończona została 30 czerwca 2022 r. spisaniem protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych. S. J. zaskarżył bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w Białymstoku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej zagrożenia pożarowego z powodu niewłaściwego składowania materiałów opałowych pod wiatą przez sąsiada J. W. zam. w Ł. przy ul. [...] i w konsekwencji niezałatwienie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 43/23 odrzucił skargę. Stwierdził, że w momencie złożenia skargi skarżący z uwagi na wygaśnięcie pełnomocnictwa w związku ze śmiercią matki K. J. nie mógł już jej reprezentować, nie mógł również złożyć skargi we własnym imieniu, gdyż nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, nie był też traktowany jako strona postępowania przed organami PSP, lecz jako pełnomocnik właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której składowane są materiały opałowe. Co więcej, również składając ponaglenie do organu II stopnia na niezałatwienie sprawy S. J. nie mógł już reprezentować matki w oparciu o pełnomocnictwo znajdujące się w aktach, przy czym o śmierci K. J. organ powziął wiadomość dopiero w maju 2023 r. z pisma właściciela sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu, powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że skarżący wystąpił do sądu spadku z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Dopóki nie zostanie wydane stosowne postanowienie w przedmiocie tego wniosku, skarżący nie może być uznany za osobę legitymowaną do kwestionowania przed sądem administracyjnym bezczynności Komendanta Miejskiego PSP w opisanym zakresie. Skarżący posiada co najwyżej interes faktyczny w domaganiu się określonych czynności w związku ze składowaniem materiałów opałowych na sąsiedniej działce, z tym że interes taki nie uprawnia do złożenia skargi. Sąd stwierdził, że dopiero w sytuacji, gdy sąd spadku potwierdzi nabycie przez skarżącego spadku po K. J., będzie on legitymowany do ewentualnego inicjowania we własnym imieniu postępowań związanych ze składowaniem opału na działce sąsiada i występującym jego zdaniem zagrożeniem pożarowym. W dniu 27 października 2023 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga S. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w Białymstoku. Do skargi skarżący załączył postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku z 31 sierpnia 2023 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po K. J. Podniósł, że oczekuje na rozstrzygnięcie organu już od 1 października 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że S. J. nabył spadek po matce w 1/2 części i nie posiada zgody ani pełnomocnictwa udzielonego przez drugiego właściciela do jego reprezentowania, tym samym skarżący nie posiada legitymacji do występowania w sprawie jako strona. Na wezwanie Sądu skarżący załączył dwa ponaglenia złożone do Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Białymstoku: z 17 kwietnia 2023 r. a także z 8 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z dwóch przyczyn – z uwagi na brak złożenia ponaglenia jak też z uwagi na brak sprawy administracyjnej, którą można by oceniać pod kątem bezczynności organu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie zawiera uzasadnienie (art. 37 § 2 k.p.a.). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W odpowiedzi na wezwanie sądu z 31 października 2023 r. złożenia dowodu wniesienia do właściwego organu ponaglenia skarżący załączył pisma nazwane "ponaglenie" z 17 kwietnia 2023 r. a także z 8 listopada 2023 r. Pierwsze z nich nie może być uznane za ponaglenie w sprawie zainicjowanej rozpoznawaną aktualnie skargą, gdyż zostało złożone przez skarżącego działającego jako pełnomocnik skarżącej w czasie, gdy z uwagi na jej śmierć pełnomocnictwo wygasło. Już w postanowieniu z 19 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że składając to ponaglenie S. J. nie mógł reprezentować matki w oparciu o pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy. Jak wynika z art. 37 § 1 k.p.a. prawo wniesienia ponaglenia służy stronie. W chwili jego składania skarżący bez wątpienia nie był stroną zainicjowanego postępowania administracyjnego. Z kolei ponaglenie z 8 listopada 2023 r. zostało złożone już po tym, jak skarżący złożył skargę w niniejszej sprawie. Z oczywistych względów nie może ono zostać potraktowane jako poprzedzające złożenie skargi, czego wymaga przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. Należy zatem przyjąć, że złożona skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem. Z tego względu Sąd uznał, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a, stanowiąca jeden z warunków skutecznego wniesienia skargi do Sądu, zatem przedmiotowa skarga jako nie poprzedzona wymaganym ponagleniem jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu. Niezależnie od tego sąd zauważa, że postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 2 maja 2022 r. zostało zakończone, co czyni niemożliwym zainicjowanie postępowania ze skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia. Art. 23 ust. 3 ustawy wymienia, w jakim zakresie są przeprowadzane czynności kontrolno- rozpoznawcze, wskazując m.in. 1) kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych; 2) ocenę zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym; 3) ocenę zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym; 4) ustalanie spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakładzie o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, na zasadach ustalonych dla kontroli w art. 269 oraz art. 269a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 5) rozpoznawanie możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej; 6) rozpoznawanie innych miejscowych zagrożeń. Art. 23 ust. 13 ww. ustawy stanowi, że z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolujący sporządza protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany albo osoba przez niego upoważniona. Z kolei art. 23 ust. 16 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że kontrolujący doręcza oryginał protokołu bez zbędnej zwłoki właściwemu miejscowo komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej. Kopię protokołu kontrolujący doręcza kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej, a także - w przypadku gdy kontrola dotyczyła działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W art. 26 ustawy wskazano, że Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Analiza przytoczonych przepisów oznacza, że odpowiedni Komendant Państwowej Straży Pożarnej jest uprawniony do wydania decyzji jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. W przypadku zaś, gdy naruszenia tych przepisów nie stwierdzono, sprawę kończy sporządzenie protokołu, doręczenie go komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej i kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej. W niniejszej sprawie w protokole ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych datowanym na 30 czerwca 2022 r. Komendant Miejski PSP w Białymstoku szczegółowo opisał sytuację, jaka występuje na posesji przy ul. [...] w związku ze składowaniem materiałów opałowych rzekomo w niezgodnej z przepisami odległości od najbliższego budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Protokół został podpisany przez J. W. i S. J. – działającego jako pełnomocnik K. J. Analiza tego protokołu prowadzi do wniosku o braku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości. W szczególności stwierdzono, że odległości od przedmiotowej wiaty do najbliższych obiektów sąsiednich spełniają wymagania określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku tych ustaleń Komendant Miejski PSP w Białymstoku stwierdził, że z uwagi na niestwierdzenie podczas czynności kontrolno – rozpoznawczych uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej i niewniesienie zastrzeżeń czy wniosków dowodowych wpływających na rozstrzygnięcie sprawy postępowanie administracyjne należało umorzyć (decyzja z 12 sierpnia 2022 r.). W wyniku złożonego odwołania Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego. Wskazując na art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że podstawą do wydania decyzji jest tylko i wyłącznie stwierdzenie naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Ustawodawca nie daje możliwości rozstrzygnięcia decyzyjnego w sytuacji stwierdzenia braku naruszeń. W ocenie organu drugiej instancji, jeśli kontrola wypada pozytywnie dla kontrolowanego, wówczas dokumentem kończącym jest protokół, a nie decyzja, albowiem brak jest przesłanki materialnej i formalnej do jej wydania. Sąd zauważa, że wobec braku złożenia sprzeciwu od powyższej decyzji stała się ona prawomocna. Wykonując zalecenia z tej decyzji Komendant Miejski PSP w Białymstoku pismem z 23 stycznia 2023 r. odpowiedział S. J., że "wiata" na opał opisana w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych nie została uznana za zagrażającą życiu ludzi. Ponadto poinformował, że nie jest organem upoważnionym do wydawania pisemnych ekspertyz na wniosek osoby prywatnej w zakresie i celu wskazanym przez S. J. W tych okolicznościach należy przyjąć, że zainicjowane przez skarżącego działającego jako pełnomocnik matki postępowanie zostało przez organ zakończone poprzez sporządzenie protokołu kontroli. O treści ustaleń z niego płynących strona była informowana w styczniu 2023 r., zatem w czasie, gdy jeszcze żyła matka skarżącego będąca stroną tego postępowania. W zainicjowanym 2 maja 2022 r. postępowaniu organy podjęły wszelkie wymagane prawem działania i podjęły stosowne akty. Skoro prowadzone przez organ postępowanie zostało już zakończone, to jako takie nie może być kontrolowane pod kątem bezczynności. Przyjąć należy, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie przewidzianego prawem akty stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Postępowanie należy uznać za zakończone i nie może ono być badane w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności. Uznając skargę za niedopuszczalną również ze wskazanej przyczyny sąd był zobowiązany do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.