II SAB/Bk 8/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe oddala skargę Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej jako PINB), która - zdaniem Skarżącego J. R. - nastąpiła po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13 z dnia 28 sierpnia 2014 r. ze skargi wyżej wymienionego na bezczynność i przewlekłość PINB w H. w sprawie administracyjnej o sygnaturze [...] (wcześniej [...]) dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Od sierpnia 2010 r. na wniosek J. R. PINB w H. prowadził pod sygnaturą [...] postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia i zgłoszenia instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...] w N. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 85/13, po rozpoznaniu skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość tego postępowania, WSA w Białymstoku uwzględnił skargę w ten sposób, że zobowiązał PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 złotych oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i nie zostało zakończone, zatem uzasadnione było zobowiązanie organu do jego zakończenia bez przesądzenia treści decyzji kończącej postępowanie. Powyższy wyrok został przez PINB w H. zaskarżony skargą kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA w sprawie II OSK 3094/14 z dnia 19 czerwca 2015 r. Sąd drugiej instancji zaakceptował ocenę prawną WSA w Białymstoku, zaś zwrot akt administracyjnych sprawy z WSA w Białymstoku do organu nastąpił w dniu 19 sierpnia 2015 r. (k. 207 akt II SAB/Bk 85/13). Sąd następnie z urzędu ustalił (na podstawie uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 231/16), że po zwrocie akt administracyjnych oznaczonym jako [...] do PINB w H. J. R. w piśmie z dnia [...] września 2015 r. wniósł do tego organu prośbę o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...] w N. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2013 r. Skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania związanego z budową przedmiotowej instalacji. Po przeprowadzeniu postępowania, PINB w H. decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...] do naturalnego cieku wodnego rzeki N. w miejscowości N. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. R., jednakże nie zostało ono uwzględnione, bowiem P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.(dalej jako PWINB) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko PINB w H., zgodnie z którym sprawa [...] powinna być umorzona z uwagi na jej bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 231/16 WSA w Białymstoku uchylił powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego obydwu instancji. Po zwrocie akt administracyjnych do organu pierwszej instancji tj. PINB w H., postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. PWINB wyłączył PINB w H. od prowadzenia sprawy [...] wyznaczając do tego PINB Powiatu Grodzkiego w B. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu do organu tj. PINB w H. [...] stycznia 2017 r.) J. R. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w H. i oznaczonego jako [...], wniósł o wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 3 000 zł, zasądzenie na jego rzecz rekompensaty w wysokości 5 000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 85/13 zobowiązał organ do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi. Wydane na skutek tego wyroku decyzje (z dnia [...] września 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r.) zostały uchylone przez ten Sąd w sprawie II SA/Bk 231/16. Skarżący powtórzył za organem, że postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. został on wyłączony od prowadzenia sprawy niniejszej, jednak powinno to nastąpić wcześniej, bowiem organ zdążył już dopuścić się bezczynności i przewlekłości w sprawie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] października 2016 r. złożył zażalenie na niewłaściwe załatwienie sprawy, jednakże nie zostało ono uwzględnione, bowiem PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. oddalił to zażalenie stwierdzając w jego uzasadnieniu, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania po wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13. Skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku w sprawie II SAB/Bk 3/14, również z jego skargi na przewlekłość postępowania PINB w H. oraz wskazał, że na przewlekłość postępowania tego organu należałoby patrzeć od dnia [...] sierpnia 2010 r., kiedy to wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe. Skarżący powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach sygnatura 72287/10,13927/11 i 46187/11 Rutkowski, Orlikowski i Grabowska przeciwko Polsce, w których w jego ocenie wskazano, że państwo jest zobowiązane do podjęcia skutecznych środków przeciwko przewlekłości postępowania na przyszłość. Jak wyjaśnił: "Z pilotażowego orzeczenia ETPC wynika też, że przez jeden rok od ogłoszenia wyroku z 7 lipca 2015r. tj. do 7 lipca 2016 r. Rząd Polski winien podjąć odpowiednie w celu zadośćuczynienia za przewlekłe postępowanie w sprawach oraz spowodować skuteczność prawa do skargi na przewlekłość wynikającej z 7 uchwały III SPZP 3/13 Sądu Najwyższego". W jego ocenie ETPCz wyjaśnił, że niepodejmowanie takich kroków powoduje, że odwracają się role tzn. sądy międzynarodowe orzekają w sprawach, gdy zgodnie z art. 1 EKPC główna odpowiedzialność za wprowadzenie w życie i realizację praw i wolności gwarantowanych Konwencją spoczywa na władzach krajowych oraz że mechanizm wnoszenia skarg do Trybunału ma mieć jedynie charakter pomocniczy w stosunku do krajowych systemów ochrony praw człowieka. Skarżący wywiódł, że odwołanie się do orzecznictwa europejskiego uzasadnia przyznanie mu prawa do rekompensaty pieniężnej. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 stycznia 2017 r. PINB w H. wyjaśnił, że przesyła kopię ponownej skargi z dnia 14 listopada 2016 r. na przewlekłe prowadzenie przez niego postepowania w sprawie [...], która wpłynęła do organu w dniu 15 listopada 2016 r., a przesłana została do WSA w Białymstoku w dniu 28 listopada 2016 r. Wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. został wyłączony od prowadzenia wyżej wskazanej sprawy. Załączył postanowienie o wyłączeniu, w którym sprawę do dalszego prowadzenia powierzono PINB Powiatu Grodzkiego w B. Sąd ustalił, że w aktach spraw ze skarg J. R. znajduje się, nie wszyta do akt sądowych, skarga na przewlekłość postępowania nr [...], na której widnieje prezentata PINB w H. z dnia 15 listopada 2016 r. Z kolei z odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie II SAB/Bk 7/17 (skarga na przewlekłość postępowania oznaczonego jako [...]) wynika, że w dniu 28 listopada 2016 r. przesłano przy niej skargę na przewlekłość postępowania w sprawie [...] (k. 7 akt II SAB/Bk 7/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego. Przede wszystkim Skarżący w skardze datowanej na dzień 14 listopada 2016 r. wyraźnie zaznaczył, że zarzuca przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], które w jego ocenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa "za okres po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28.08.2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 85/13". W punkcie pierwszym powyższego wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13, uwzględniającego skargę J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], w sposób klarowny Sąd określił, że zobowiązuje organ tj. PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek nr [...] położonych w N. A zatem Sąd jednoznacznie ustalił następujące kwestie: organ powinien zakończyć postępowanie przez wydanie decyzji (nie przesądził jej treści), ma to nastąpić w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi. Zobowiązanie było czytelne i niebudzące, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, wątpliwości. Powyższy wyrok został zaskarżony kasacyjnie przez organ tj. PINB w H. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargą kasacyjną przesłano NSA akta sądowe wraz z aktami administracyjnymi, zaś sąd kasacyjny orzekł wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 3094/14 oddalając skargę kasacyjną. Dopiero zatem z tym dniem tj. z dniem 19 czerwca 2015 r. prawomocny stał się wyrok w sprawie II SAB/Bk 85/13, bowiem wniesiony od niego środek odwoławczy nie spowodował wzruszenia tego orzeczenia w całości lub w części (vide tezy 12 do art. 168 p.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Zgodnie z art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Stosownie zaś do treści § 2 tego przepisu, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Mając na uwadze powyższą regulację, WSA w Białymstoku po otrzymaniu z NSA akt sądowych sprawy II SAB/Bk 85/13 wraz z aktami administracyjnymi sprawy [...], przesłał organowi tj. PINB w H. odpis prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13 wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi. Nastąpiło to, jak wynika z danych wewnętrznego systemu informatycznego Sądu (tzw. OSO) w dniu 17 sierpnia 2015 r. Korespondencja ta wpłynęła do organu w dniu 19 sierpnia 2015 r. A zatem, zgodnie z punktem pierwszym prawomocnego już wówczas wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13, w terminie miesiąca od dnia 19 sierpnia 2015 r. PINB w H. powinien był wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie [...]. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, organ uczynił to w dniu 16 września 2015 r., a więc w wyznaczonym przez sąd pierwszej instancji terminie. W opisanych wyżej okolicznościach nie sposób zatem organowi zarzucić przewlekłości postępowania, zwłaszcza że termin zakończenia postępowania został mu wyznaczony w sposób jednoznaczny przez Sąd, odpowiadało to treści regulacji art. 286 § 1 p.p.s.a. oraz wyznaczonego terminu organ dochował. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z bezczynnością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie nie wydaje aktu lub nie dokonuje czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I FSK 1532/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). A zatem pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide np. wyrok NSA z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). Dodać trzeba, że w przypadku, gdy dochodzi do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, termin załatwienia sprawy zostaje określony przez sąd i załatwienie sprawy w tym terminie uwalnia organ od skutecznego zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania. Jeśli termin został określony tak jak w sprawie II SAB/Bk 85/13 jako miesiąc od daty zwrotu akt organowi, to mając na uwadze treść art. 286 § 2 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że nie sposób zarzucić organowi przewlekłości postępowania, gdy wydał on decyzję kończącą postępowanie w terminie miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie II SAB/Bk 85/13 tj. po oddaleniu od tego wyroku skargi kasacyjnej przez NSA. Innymi słowy, okres po wydaniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13 aż do upływu miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi był okresem usprawiedliwionej możliwości wstrzymania się od wydania decyzji. Tym samym nie może być uznany za okres przewlekłości postępowania i to nawet jeśli był stosunkowo długi. Z uwagi na treść zobowiązania organu i wyznaczenie konkretnego terminu przez Sąd – nie sposób obarczyć organu odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania, skoro dostosował się on do obowiązku sformułowanego przez Sąd. Nie może również ujść uwadze, że Skarżący sformułował skargę jako skargę na przewlekłość postępowania PINB w H. "po wyroku w sprawie II SAB/Bk 85/13". Tymczasem po wydaniu tego wyroku, oprócz wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu [...] września 2015 r., organ pierwszej instancji tj. PINB w H. nie dokonywał już czynności w sprawie [...], bowiem postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. został od jej prowadzenia wyłączony (k. 8). Nastąpiło to po tym, jak decyzja z dnia [...] września 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja PWINB z dnia [...] lutego 2016 r. zostały uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Bk 231/16 (prawomocny od dnia 23 sierpnia 2016 r.). Na ocenę przewlekłości postępowania PINB w H. orzeczenia te nie mają już jednak wpływu. Reasumując stwierdzić należy, że skoro skarżony organ zastosował się do zobowiązania sformułowanego w wyroku Sądu i wydał decyzję kończącą postępowanie w terminie przez Sąd w tym wyroku wyznaczonym, nie sposób przypisać mu przewlekłości postępowania. Tym samym nie było podstaw nie tylko do stwierdzania przewlekłości postępowania, ale też do orzekania grzywny czy sumy pieniężnej za zaistniałą przewlekłość. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.