II SAB/Bk 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Starosty Siemiatyckiego w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 29 grudnia 2023 r. H. S. zwróciła się do Starosty Siemiatyckiego o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) odpisu wniosku złożonego przez Starostę Siemiatyckiego w czerwcu 2022 r. do Wójta Gminy N. w sprawie lokalizacji (budowy) strzelnicy cywilno-sportowej, która znajduje się w obrębie wsi B. (gm. N.), 2) odpisu wniosku złożonego przez Starostę Siemiatyckiego do Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji w Warszawie – o dofinansowanie budowy strzelnicy cywilno-sportowej oraz strzelnicy myśliwskiej, które znajdują się w obrębie wsi B. (gm. N.), 3) odpisu opinii Wojskowej Akademii Technicznej w zakresie wstępnej akceptacji inwestycji – budowy strzelnicy cywilno-sportowej która znajduje się w obrębie wsi B. (gm. N.) oraz jej regulaminu, 4) odpisu wniosku złożonego przez Starostę Siemiatyckiego do Marszałka Województwa Podlaskiego – o dofinansowanie budowy strzelnicy cywilno- sportowej, która znajduje się w obrębie wsi B. (gm. N.). Pismem z 10 stycznia 2024 r. w odpowiedzi na ten wniosek Starosta Siemiatycki wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu prawnego. Starosta stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne przetworzone. Ponadto poinformował, iż przygotowanie wnioskowanej dokumentacji, ze względu na szeroki pod względem przedmiotowym i czasowym zakres wymaga analizy znacznej ilości dokumentów i dodatkowych nakładów pracy, utrudniających wykonywanie podstawowych obowiązków spoczywających na pracownikach, którzy taką informację mieliby przygotować. Dodatkowo Starosta powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) przedłużył termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy. Następnie H. S. (dalej powoływana jako skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zaskarżyła bezczynność Starosty Siemiatyckiego (dalej powoływany również jako Starosta, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej Starosta błędnie uznał, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami publicznymi przetworzonymi. Skarżąca żądała odpisów czterech dokumentów. Ich odnalezienie w aktach sprawy według skarżącej nie wymaga przeprowadzenia analizy, a jedynie prostej czynności technicznej, chyba że w aktach prowadzonych spraw panowałby chaos uniemożliwiający dokonanie selekcji. Według skarżącej jej żądanie nie dotyczy wydania informacji przetworzonej, a informacji prostej – wydania odpisów konkretnie wskazanych dokumentów, które znajdują się w posiadaniu Starosty. Skarżąca podniosła ponadto, że jej wniosek został złożony 29 grudnia 2023 r. i ewentualnie od tej daty należałoby liczyć dwumiesięczny termin, o ile oczywiście byłyby podstawy do przedłużenia terminu przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie na niego grzywny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w jego ocenie nie można mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Działania Starosty po złożeniu przez skarżącą wniosku o udzielenie informacji publicznej koncentrowały się bowiem na wykazaniu przez skarżącą, dlaczego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ uważa, że nie działał przy tym też w sposób opieszały, bowiem po upływie terminu wskazanego w wezwaniu z dnia 10 stycznia 2024 r. wydał decyzję odmowną w dniu 25 stycznia 2024 r., bowiem skarżąca nie wykazała, dlaczego uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej – w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Przenosząc powyższe rozważania w stosunku do okoliczności rozpoznawanej sprawy w ocenie sądu nie można było mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W niniejszej sprawie po złożeniu wniosku przez skarżącą w dniu 29 grudnia 2023 r. organ, przed upływem 14 dni, tj. w dniu 10 stycznia 2024 r. wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu prawnego. Zarazem na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy. Należy wyjaśnić, ze w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna – powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16). W rozpoznawanej sprawie postępowanie Starosty nie odbiegało od powyższej wykładni przepisów. Skoro organ uznał, że przedmiotem żądania skarżącej jest informacja publiczna przetworzona, to był obowiązany do wystosowania wezwania do strony, aby umożliwić jej wykazanie, że jej działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy zwrócić uwagę, że organ ma jedynie obowiązek umożliwienia stronie wykazania ww. przesłanki, a brak odpowiedzi strony nie zwalnia organu od dalszego procedowania. W ramach oceny rozpoznawanej sprawy sąd nie ocenia czy zasadnie organ przyjął, że przedmiotem wniosku rzeczywiście była informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zatem zarzut skarżącej w tym przedmiocie nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu. Strona wskazuje w skardze na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p., kwestionując podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy. Przepis ten stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – dopisek sądu), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skoro wniosek został złożony 29 grudnia 2023 r. to przedłużony termin upływał w dniu 29 lutego 2024 r., zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. Co za tym idzie, organ zakończył sprawę ponad miesiąc przed upływem prawidłowo przedłużonego terminu na rozpoznanie sprawy, gdyż już w dniu 25 stycznia 2024 r. wydał decyzję. W decyzji tej Starosta odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, uznając, że strona nie wykazała istotności dla interesu publicznego. Należy podkreślić, że w ramach rozpoznawanej sprawy sąd nie dokonuje oceny tej decyzji. Ocena taka będzie mogła ewentualnie nastąpić w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji organu odwoławczego za pomocą skargi do tut. sądu. Przy ocenie niniejszej sprawy istotne jest zaś jedynie to, że organ nie był bezczynny, gdyż – mieszcząc się w terminach procesowych przewidzianych w u.d.i.p. – dokonał jednej z czynności przewidzianych w ustawie, tj. wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego organ nie dopuścił się bezczynności. Działania organu odznaczały się wystarczającym stopniem skoncentrowania. Postępowanie zostało zorganizowane w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, bez przekroczenia terminów ustawowych. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.