II SAB/Bk 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie składki p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarżący S. D. wywiódł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w rozpatrzeniu zażalenia złożonego w Starostwie M. w dniu 24 sierpnia 2010 r. W zażaleniu tym skarżący wyraził niezadowolenie z informacji zawartych w piśmie Starosty M. z dnia 19 sierpnia 2010 r. odnośnie zróżnicowania składki płaconej przez niego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej "[...]" w K. W odpowiedzi na powyższe zażalenie SKO w B. pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] podało, że zgodnie z art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 20101 r. – Prawo wodne (Dz.U. nr 239, poz. 2019 ze zm.) nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta, który funkcje nadzoru wykonuje z urzędu, a nie na wniosek. Zatem ani spółka wodna, ani jej członkowie nie mogą żądać podjęcia przez starostę przewidzianych prawem działań nadzorczych. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego S. D. zarzucił, że SKO które z mocy prawa nadzoruje przestrzeganie prawa przez samorządy, nie podjęło żadnych środków prawnych wobec Starosty M. i po raz kolejny zwróciło sprawę pismem z dnia 11 października 2010 r. do Starosty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisów na mocy których SKO byłoby władne nakłonić Starostę M. do podjęcia działań nadzorczych i kontrolnych nad Gminna Spółką Wodną "[...]" w zakresie żądanym przez skarżącego. Nadto organ podał, że kwestie podnoszone w zażaleniu nie podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, dlatego też odpowiedź została udzielona w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu winna dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, w której to sprawie organ z urzędu zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 tejże ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Spółki wodne działają na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale VII ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm.) Zgodnie z art. 170 ustawy członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Wysokość składek i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki, w związku z działalnością spółki. Jeżeli uchwalone przez spółkę wodną zajmującą się utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych składki i inne świadczenia nie wystarczają na wykonanie przewidzianych na dany rok zadań statutowych, starosta może wystąpić do organów spółki o podwyższenie wysokości tych składek i innych świadczeń; jeżeli spółka wodna zajmująca się utrzymaniem urządzeń wykonanych przy udziale środków publicznych, mimo wystąpienia starosty, nie podjęła odpowiedniej uchwały, starosta może, w drodze decyzji, podwyższyć wysokość tych składek i innych świadczeń. Do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta – art. 178 ustawy. Funkcję nadzoru nad działalnością spółek wodnych starosta wykonuje z urzędu, a nie na wniosek. W przypadku gdy norma prawa materialnego ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcia postępowania z urzędu, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a następnie zarzucać bezczynności organu. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy. (vide: wyrok NSA z 7 kwietnia 2007 r., II OSK 1314/06, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak możliwości skutecznego zarzucenia bezczynności organowi I instancji – Staroście M. czyni niedopuszczalnym skargę na bezczynność organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w zakresie zaniechania władnego nakłonienia Starosty M. do podjęcia działań nadzorczych i kontrolnych nad Gminna Spółką Wodną "[...]". Brak jest bowiem regulacji prawnej z której wynikałby obowiązek SKO do wydania konkretnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, w wymaganym prawem terminie. Tylko w przypadku, gdy organ w postępowaniu administracyjnym, zobowiązany do dokonania jakiejś czynności, nie dokonał jej we wskazanym terminie, można by mówić o jego bezczynności. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Marginalnie podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż składka członkowska ma charakter świadczenia cywilnoprawnego a poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 § 3 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229, poz. 1954 ze zm.) poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu, co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (vide: postanowienie SN z 11 sierpnia 2004 r., II CK 481/03, Lex nr 271669). Kwestia dotycząca wnoszenia składek i ich wysokości przez członków spółki wodnej na jej rzecz ma charakter świadczenia cywilnoprawnego co oznacza, że wszelkie spory w tym zakresie podlegają kognicji sądów powszechnych.