II SAB/Bk 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Ł. na przewlekłość postępowania Dyrektora Oddziału w B. Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 9 marca 2016r. skarżący M. Ł. złożył drogą elektroniczną w białostockim Oddziale Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w B., wniosek o przekazanie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, nieuwierzytelnionej kopii lub skanu postanowienia z dnia [...] września 1995r. Sądu W. Okręgu Wojskowego w W. o sygn. [...] oraz uzasadnienia tego postanowienia. Nadmienił, że postanowienie dotyczyło unieważnienia wyroku śmierci orzeczonego wobec R. R. oraz, że akta sprawy sądowej zostały przekazane Instytutowi Pamięci Narodowej w Warszawie przez Wojskowy Sąd Garnizonowy w W. w dniu 5 marca 2002r. W dniu 2 kwietnia 2016r, skarżący wezwał organ do usunięcia stanu bezczynności a w dniu 4 kwietnia 2016r. ponowił wniosek drogą elektroniczną. Oddział Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w B. w odpowiedzi na wniosek zawiadomił skarżącego drogą elektroniczną w dniu 12 kwietnia 2016r., że udostępnienie żądanego dokumentu może nastąpić na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zgodnie z tą ustawą możliwość uzyskania dostępu do dokumentów zgromadzonych przez Instytut istnieje na podstawie, między innymi, art. 36 tj. w celu wykonywania zadań ustawowych, prowadzenia badań naukowych, publikacji materiału prasowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe, z upoważnienia redakcji lub wydawcy. Skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 czerwca 2016r. (data prezentaty organu) zarzucił organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jednocześnie złożył niniejszą skargę na przewlekłość postępowania Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w B. W piśmie uzupełniającym skargę złożonym w organie 19 lipca 2016r. skarżący podkreślił, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają jedynie dokumenty gromadzone przez IPN wytworzone do 31 lipca 1990r. Dokument wnioskowany ani nie został wytworzony w czasookresie wskazanym w art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ani nawet nie został wytworzony przez organ wskazany w art. 5 tejże ustawy. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjmuje, że wszystkie posiadane przez niego zasoby dokumentów wyłączone są spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie skarżący zauważył, że organ nie wydał decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ani nie stwierdził, że żądane dokumenty posiadają klauzulę tajności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału w B. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że w sprawie, w której skargę złożono, nie trwa żadne postępowanie, w którym organ dopuściłby się przewlekłego prowadzenia. Wskazał, że żądany przez skarżącego dokument znajduje się w jednostce archiwalnej IPN o sygn. [...], a został włączony do zasobu archiwalnego IPN zgodnie z postanowieniem art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W wykonaniu tego przepisu zostało zawarte porozumienie o współpracy pomiędzy Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych a Prezesem IPN-KŚZpNP, a następnie Dyrektor Archiwum Państwowego w B. umową z dnia 16 czerwca 2003r. użyczył tę jednostkę archiwalną b. Oddziałowi IPN-KŚZpNP. Fizyczne włączenie żądanego dokumentu do zasobu IPN nastąpiło w dniu 30 czerwca 2003r. Organ zaprzeczył twierdzeniu strony, że tylko dokumenty wytworzone do dnia 31 lipca 1990r. podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą o IPN i wskazał na brzmienie art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Nawiązał też do brzmienia art. 29 ww. ustawy oraz treści przepisów rozdziału 4 ww. ustawy odnoszących się do wszystkich dokumentów będących w zasobach IPN lub zgromadzonych przez IPN. Organ odwołał się też do brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dającemu przepisom odrębnych ustaw pierwszeństwo w regulacji dostępu do informacji. Końcowo zauważył, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie został złożony wniosek o dostęp do dokumentu na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Nie można bowiem skutecznie zarzucać organowi administracji publicznej przewlekłości postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy udostępnienie żądanej informacji publicznej podlega szczególnemu trybowi, wyłączającemu stosowanie zasad dostępu wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r, poz. 2058 ze zm.) stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej poprzez wskazanie kryterium zaliczania żądanej informacji do informacji publicznej, określenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz określenie trybu dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, natomiast w zakresie odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, przewidzianych ustawami szczególnymi, wyłącza stosowanie wskazanego własną ustawą sposobu załatwienia wniosku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z dnia 24 stycznia 2006r. (sygn. I OSK 928/05 - dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa teza znajduje zastosowanie również do skarg na przewlekłość postępowania organu w sprawie udzielenia informacji publicznej na podstawie tejże ustawy. Zarówno bowiem w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, ustaleniu podlega kwestia potrzeby zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a w odniesieniu do spraw o dostęp do informacji publicznej, zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje takimi samymi środkami prawnymi oraz ma obowiązek je zastosować w razie stwierdzenia którejkolwiek z postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od zarzutów skargi, jej wniosków oraz powołanej w skardze podstawy prawnej. Rozpoznając skargę sąd na etapie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" organu i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi bądź skargę oddala. W przypadku skargi podnoszącej zarzut przewlekłości postępowania organu przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, sąd dokonuje kontroli dokonanej przez organ kwalifikacji żądanej informacji, w tym wskazanej przez organ drogi dostępu do tej informacji i w zależności od wyniku kontroli sądowej podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzić przy tym należy, że pismo informujące wnioskodawcę żądającego udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o odrębnym trybie dostępu do informacji, przewidzianym szczególną ustawą, nie jest równoznaczne z wywiązaniem się z obowiązku udzielenia informacji publicznej, skoro w świetle odesłania do odrębnego trybu dostępu, organ nie ma obowiązku udzielenia informacji publicznej w trybie wskazanym przez wnioskodawcę. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedochowanie 14 – dniowego terminu (przewidzianego do udzielenia informacji publicznej ustawą z dnia 6 września 2001r.) do pouczenia o odrębnym trybie dostępu do dokumentu zawierającego informację publiczną, nie może skutkować uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania organu. Wniosek o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy wskazany przez stronę tryb dostępu do informacji jest wyłączony, nie wszczyna bowiem skutecznie postępowania o udzielenie informacji publicznej a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania terminy załatwienia sprawy, przewidziane ustawą z dnia 6 września 2001r. Nie budzi wątpliwości Sądu i nie był kwestionowany przez organ charakter żądanej informacji i jej zakwalifikowanie do informacji publicznej oraz podmiotowy obowiązek Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wyrok sądu po jego ogłoszeniu jest, jako dokument urzędowy, informacją publiczną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2016r. sygn. akt K 8/15 (OTK ZU 2016, nr A, poz. 27) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nią bądź go dotyczących. Dokumenty o charakterze archiwalnym (a taki walor ma postanowienie z dnia [...] września 1995r. Sądu W. Okręgu Wojskowego w W. o sygn. [...]) są zawsze nośnikami informacji publicznej. W myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takiej informacji. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest urzędem państwowym o uprawnieniach badawczych, edukacyjnych, archiwalnych, śledczych i lustracyjnych, którego zadania, służące wypełnianiu przypisanych mu funkcji publicznych, wymienia szczegółowo art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016r, poz. 152 ze zm.). Obowiązek udzielania informacji publicznej przez wymieniony wyżej urząd ciąży na jego statutowych organach, w tym dyrektorach poszczególnych oddziałów. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko organu, że mimo, iż żądana przez skarżącego informacja mieściła się w podmiotowo – przedmiotowym zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej udzielenie w trybie tejże ustawy nie mogło nastąpić albowiem dostęp do informacji publicznej o charakterze archiwalnym, będącej w posiadaniu Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odbywa się wyłącznie na podstawie ustawy szczególnej tj. ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016r, poz. 152 ze zm.). Wymieniona przy tym ustawa, dostęp do dokumentów archiwalnych, będących w zasobach IPN, reguluje w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad dostępu do informacji publicznej, wskazanych ustawą o dostępie do informacji publicznej, i jako taka znajduje wyłączne zastosowanie – na zasadzie pierwszeństwa - przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie materiałów archiwalnych z zasobów IPN. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016r, poz. 152 ze zm.) reguluje między innymi, jak stanowi jej art. 1 ust.1, ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990r. a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących: a) popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917r. do dnia 31 lipca 1990r.: - zbrodni nazistowskich, -zbrodni komunistycznych, -innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, b) innych represji z motywów politycznych, jakich dopuścili się funkcjonariusze polskich organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości albo osoby działające na ich zlecenie, a ujawnionych w treści orzeczeń zapadłych na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 2015r., poz. 1583); b) działalności organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy; Już z literalnego brzmienia zacytowanego w całości ustępu 1 art. 1 ustawy wynika, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, że w zasobach IPN znajdują się nie tylko dokumenty organów bezpieczeństwa państwa wytworzone do 31 lipca 1990r. ale również wydane po tej dacie, na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, orzeczenia sądów ujawniające represje z motywów politycznych, jakich dopuścili się funkcjonariusze polskich organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości albo osoby działające na ich zlecenie. Żądany przez skarżącego dokument jest właśnie orzeczeniem sądu wojskowego wydanym na podstawie ustawy z 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, odnoszącym się do oceny działań R. R., ps. "B." z przełomu stycznia i lutego 1946r. Akta sprawy Sądu W. Okręgu Wojskowego w W. o sygn. [...], w której zapadło żądane przez skarżącego orzeczenie rehabilitujące R. R., znajdują się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej, albowiem na prezesach sądów powszechnych i wojskowych ciążył z mocy art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016r, poz. 152 ze zm.) obowiązek przekazania do archiwum IPN akt spraw osób represjonowanych z motywów politycznych. Zakres zasobów archiwalnych IPN określa art. 29 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, którego ustęp 1 wskazuje, że zasoby te obejmują dokumenty zbrodni z lat 1917 – 1990 oraz dokumenty ukazujące fakty i okoliczności dotyczące losów Narodu Polskiego w latach 1939 – 1990 i informujące o poniesionych ofiarach i wyrządzonych szkodach. Przepis powyższy wyraźnie też określa, jakie czynności wchodzą w zakres działalności archiwalnej Instytutu Pamięci Narodowej. Są to czynności: gromadzenia, przechowania, opracowania, zabezpieczenia i udostępniania materiałów z archiwum IPN. Podkreślić należy, że archiwum IPN jest wyodrębnionym archiwum państwowym, gdzie przechowywane są materiały stanowiące część państwowego zasobu archiwalnego, przy czym podlega wyłącznie Prezesowi IPN i zachowuje całkowitą odrębność organizacyjną i funkcjonalną w stosunku do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych jako centralnego organu administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005r. sygn. K 31/04 (OTK –A 2005/9/103) Na czym polega udostępnianie dokumentów pozostających w zasobach IPN oraz komu dostęp do nich przysługuje i na jakich zasadach się odbywa, regulują przepisy rozdziału 4 – go ustawy dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016r, poz. 152 ze zm.). Ustawa wyróżnia szereg podmiotów, które z jej mocy, mają dostęp do zasobów IPN, różnicując ten dostęp w zależności od pozycji prawnej poszczególnych kategorii osób. Skarżący jako osoba, nie mająca bezpośrednio osobistego stosunku do dokumentów archiwalnych IPN, może uzyskać ten dostęp wyłącznie na podstawie art. 36. Przepis ten jednak nie daje swobodnego dostępu do archiwum IPN dla każdego gdyż pozwala na korzystanie z materiałów archiwum IPN wyłącznie w określonych celach. Skarżący nie zwracał się do organu z wnioskiem o udostępnienie orzeczenia Sądu W. Okręgu Wojskowego w W. o sygn. [...] na podstawie art. 36 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro skutecznie nie zostało wszczęte postępowanie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie mógł dopuścić się przewlekłości w jego prowadzeniu a w konsekwencji skarga zarzucająca przewlekłość postępowania podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).