II SAB/Bk 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę P. H., działający poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej: PINB). Skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który stwierdził, ze organ I instancji nie dopuścił się bezczynności – postanowieniem z dnia [...].07.2017 r. Skargę na bezczynność organu umotywowano następująco: W dniu [...].09.20113 r. P. H. złożył wniosek do PINB w S. z prośbą o zbadanie, czy dobudówka do stodoły na posesji M. T. przy ul. [...] w K., z której odprowadzane są wody opadowe na działkę P. H., została pobudowana legalnie. Skarżący podkreśla, że intencją jego wniosku z dnia [...].09.2013 r. nie było to, by organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w kierunku legalności budowy dobudówki do stodoły, lecz chodziło o legalność wykonanych robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z dachu dobudówki. Organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia wniosku oprócz przeprowadzonej kontroli, natomiast nie wydał dotychczas decyzji i nadal pozostaje w zwłoce od 4 lat. Skarżący twierdził, że prowadzone przez PINB z urzędu postępowanie legalizacyjne dotyczyło całej dobudówki do stodoły M. T. i było zupełnie innym postępowaniem niż wnioskowane przez skarżącego chociażby z tego powodu, że zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło innego przedmiotu postępowania. Organ administracji publicznej prowadził postępowanie legalizacyjne wg przepisów prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie całej dobudówki a nie zajmował się sprawą odprowadzenia wód opadowych z tejże dobudówki. Organ administracji publicznej powinien formalnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...].09.2013 r. poprzez wydanie merytorycznej decyzji albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 "a" § 1 k.p.a. Zarzucono PINB naruszenie art. 8, 12 § 1, 35 § 1 i 3, 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i jej niezałatwienie do dnia wniesienia skargi. Skarżący wniósł o: • uznanie bezczynności PINB w S. w przedmiocie odstąpienia od załatwienia sprawy w prawem wymaganym terminie i w prawem wymaganej formie; • zobowiązanie PINB w S. do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. liczonego od daty prawomocności wyroku sądowego; • uznanie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności; • przyznanie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej; • zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, PINB w S. wniósł o jej oddalenie. Organ administracji publicznej wyjaśnił przebieg postępowania: P. H. złożył w dniu [...].09.2013 r., wniosek do PINB S. o treści: "Proszę o skontrolowanie legalności budowy dobudówki do budynku stodoły przy ul. [...] w K. stanowiącej własność T. M. z powodu zalewania mojej nieruchomości wodą opadową. H. P.". Organ administracji publicznej, po przeprowadzonej kontroli w dniu [...].10.2013 r. stwierdził, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu w zakresie samowoli budowlanej dobudówki do stodoły na działce o nr geod. [...] położonej w K. a należącej do M. T. Została wszczęta procedura legalizacyjna dotycząca dobudówki do stodoły na działce M. T., która zakończyła się decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu na podstawie przepisów prawa budowalnego z 1974 r. W postępowaniu tym była badana i rozstrzygana kwestia odprowadzania wód opadowych z dachu dobudówki. P. H. był uczestnikiem postępowania, w którym brał czynny udział. Nie kwestionował przedmiotu postępowania podnosząc jednocześnie, że niewłaściwy sposób odprowadzania wód opadowych uniemożliwia legalizację przybudówki. Dopiero w ponagleniu z dnia [...].06.2017 r., skierowanym do organu II instancji na bezczynność, P. H. twierdzi, że treść jego wniosku z dnia [...].09.2013 r. została niewłaściwie odczytana przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast, z przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego przybudówki wynika, że na działce P. H. o nr geod. [...] położonej w K. istniał w momencie wszczęcia postępowania budynek gospodarczy ze spadkiem połaci dachowej w stronę działki o nr geod. [...] M. T. Oba budynki gospodarcze maja tą samą wysokość przy okapie. Między budynkami została zamontowana rynna, która odprowadza wody opadowe z obu budynków na granicę między działkami. W piśmie procesowym z dnia [...].11.2017 r. pełnomocnik skarżącego rozwinął stanowisko prawne uważając, że organ powinien wszcząć oddzielne postępowanie, na wniosek skarżącego z dnia [...].09.2013 r., z art. 66 Prawa budowlanego, tj. w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, w zakres którego wchodzi też pojęcie niesprawnego systemu odprowadzania wód opadowych. Zdaniem skarżącego, jego wniosek z dnia [...].09.2013 r. wszczął postępowanie administracyjne z mocy art. 61 § 1 k.p.a. w przedmiocie robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z dachu dobudówki sąsiada. Jednakże organ tego postępowania nie kontynuował. Natomiast decyzja PINB w S. z dnia [...].05.2014 r., pomimo kilku postępowań nadzwyczajnych, stała się ostateczna i prawomocna. Nie rozstrzyga ona o sposobie odprowadzania wód opadowych, o które chodzi skarżącemu. Zdaniem skarżącego, podczas postępowania legalizacyjnego nie podnosił on kwestii nie załatwienia wniosku z dnia [...].09.2017 r., co dowodzi cyt.: "(...) jedynie wielkiej cierpliwości P. H. (...)". Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu na początku postępowania legalizacyjnego, twierdzącego, że wody opadowe są odprowadzane na granicę działek, bowiem w rzeczywiści spływają one na działkę skarżącego. Natomiast odprowadzanie wód na granicę działki jest sprzeczne z § 28 warunków technicznych, czego organy nie dostrzegły w postępowaniu legalizacyjnym dobudówki sąsiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej (bądź przewlekłość) sprowadza się do rozważenia, przez Sąd, następujących kwestii: 1) wyczerpania przez skarżącego przedsądowej drogi odwoławczej, 2) ustalenia przedmiotu bezczynności organu, 3) istnienia obowiązku wydania, przez organ, aktu administracyjnego lub dokonania czynności kończących postępowanie, 4) stwierdzenia zaistniałego opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy i jego przyczyn. Organ administracji publicznej pozostaje, bowiem, w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Spełnienie powyższych przesłanek, w stanie faktycznym danej sprawy, prowadzi do wydania orzeczenia przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 718 zwana dalej: p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że skarżący spełnił jedynie warunek formalny przed wniesieniem skargi na bezczynność, gdyż złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (który wydał postanowienie z dnia [...].07.2017 r.) a następnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu I instancji. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie stała się (zdaniem skarżącego) niewłaściwa interpretacja i kwalifikacja przez PINB w S., żądania skarżącego, zawartego we wniosku z dnia [...].09.2013 r. w następującym brzmieniu: "Proszę o skontrolowanie legalności budowy dobudówki do budynku stodoły przy ul. [...] w K., stanowiącej własność T. M. z powodu zalewania mojej nieruchomości wodami opadowymi". PINB w S., po przeprowadzonej kontroli w dniu [...].10.2013 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dobudówki, które prowadził następnie w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Czynnym uczestnikom tego postępowania był skarżący P. H. W ocenie Sądu a wbrew twierdzeniom skarżącego, PINB w S. prawidłowo odczytał treść wniosku z dnia [...].09.2013 r., w którym skarżący wyraźnie domaga się "skontrolowania legalności budowy dobudówki" jedynie uzasadniając to żądanie "zalewaniem mojej nieruchomości wodami opadowymi". Stąd też organ nadzoru budowanego słusznie potraktował wniosek z dnia [...].09.2013 r. jako donos czy też impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, jako, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej organ zobligowany jest prowadzić tylko z urzędu. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw a przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.02.2012 r. – sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 12.10.2010 r. – sygn. akt II OSK 1944/10, z dnia 22.09.2010 r. – sygn. akt II OSK 1904/09). Zatem, przepisy prawa budowlanego, które mają nakazowy charakter (a dotyczy to m.in. samowoli budowlanej), nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Skoro, w sprawie niniejszej, przedmiotem postępowania było popełnienie samowoli budowlanej M. T. w postaci pobudowania dobudówki do stodoły, to postępowanie to mogło być wszczęte tylko z urzędu, bowiem wyłączona została zasada skargowości, a wniosek skarżącego z dnia [...].09.2013 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania "na wniosek", o jakim stanowi art. 61 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że organ powinien na mocy art. 61 "a" k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania "na wniosek", albowiem ten przepis nie znajduje zastosowania tam, gdzie postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.07.2017 – sygn. akt II OSK 2670/16, gdzie wypowiedziane zostały tezy o nr 3, 4 (korelujące ze sprawą niniejszą) o następującym brzmieniu: "3. Skoro norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności (wszczęcie postępowania następuje wyłącznie z urzędu), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy naruszona zostaje norma prawa nakazująca wszczęcie postępowania w konkretnych okolicznościach sprawy. 4. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania." Należy stanowczo podkreślić, że w sprawie niniejszej organ wszczął niezwłocznie postępowanie z urzędu, które było prowadzone przed różnymi instancjami, aż do zakończenia decyzją zezwalającą inwestorowi na użytkowanie dobudówki do stodoły. Zatem zarzucanie bezczynności organowi mija się z prawdą. W skardze na bezczynność oraz z piśmie procesowym z dnia [...].11.2017 r. (k-30) pełnomocnik skarżącego usiłował zarzucić organowi, niewłaściwą i niezgodną z intencją skarżącego, interpretację wniosku z dnia [...].09.2013 r. Twierdził, że skarżącemu chodziło o sprawdzenie przez organ, jedynie legalności wykonanych robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych z dachu przybudówki a nie o legalność budowy całej przybudówki. Dlatego przeprowadzone przez organ postępowanie legalizacyjne nie było zgodne z wnioskiem skarżącego. W piśmie z dnia [...].11.2017 r. pełnomocnik skarżącego sugerował, iż organ powinien wszcząć postępowanie na wniosek skarżącego z dnia [...].09.2013 r. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego spornej przybudówki (ściślej: systemu odprowadzania wód opadowych z jej dachu) w trybie art. 66 Prawa budowlanego i § 28 rozporządzenia w zakresie warunków technicznych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem wynika ono z niezrozumienia istoty samowoli budowlanej w konkretnym przypadku. Nie była sporna, bowiem okoliczność, że M. T. nie posiadał pozwolenia na budowę dobudówki do budynku stodoły na działce o nr geod. [...] w K. W takiej sytuacji (jak wyżej Sąd wywiódł) organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu w przedmiocie samowoli budowlanej całego obiektu, co też uczynił. Skoro dobudówka powstała nielegalnie, to również jej część w postaci dachu czy rynny wchodzące w skład tego obiektu jako całości, były nielegalne. Nie sposób uznać, że organy powinny prowadzić oddzielne postępowanie (jak błędnie uważa skarżący) tylko w zakresie odprowadzania wód opadowych z nielegalnej przybudówki z powodu jej złego stanu technicznego (art. 66 Prawa budowlanego), nie zauważając, że cały obiekt powstał nielegalnie. Zakres postępowania dotyczący samowoli budowlanej jest oczywiście szerszy niż zakres postępowania dotyczący stanu technicznego obiektu, ponieważ organ albo nakazuje rozbiórkę albo też dokonuje legalizacji całego obiektu. Niecelowym byłoby prowadzenie w tym samym czasie, dwóch postępowań: legalizacyjnego oraz w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania merytorycznego, w odniesieniu do spornej przybudówki do budynku stodoły, postępowanie toczyło się na podstawie przepisów art. 37-42 ustawy z dnia 24.10.1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organy dopuściły dowód z oceny technicznej przybudówki, jak również twierdziły, że w oparciu o art. 40 w/w starego prawa budowlanego nie ma potrzeby nakazywania właścicielowi dokonywania zmian lub przeróbek, a w efekcie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie czyli na legalizację przybudówki. Z akt wynika również, że P. H. wielokrotnie podnosił kwestie niezgodności z prawem odprowadzania wód opadowych z przybudówki M. T. na jego działkę nr [...]. Do tej kwestii ustosunkował się P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w decyzji z dnia [...].02.2014 r. oraz w piśmie z dnia [...].05.2014 kierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do tego tematu zarówno we własnych decyzjach z dnia [...].07.2014 r. i z dnia [...].09.2014 r., jak również w odpowiedzi na skargę z dnia [...].10.2014 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W efekcie, po przeprowadzeniu postępowań nadzwyczajnych (o stwierdzenie nieważności) z inicjatywy P. H. ostateczna stała się decyzja z dnia [...].05.2014 r. PINB w S. udzielająca M. T. pozwolenia na użytkowanie dobudówki do stodoły na działce o nr [...] w K. W tym miejscu Sąd przypomina, że sprawa niniejsza dotyczy bezczynności organu, zaś przytoczone powyżej fragmenty z postępowania merytorycznego i nieważnościowego miały wyłącznie na celu wykazanie, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym (wbrew twierdzeniom skarżącego) brały pod uwagę wszelkie przesłanki konieczne do legalizacji obiektu a więc w tym także usytuowanie dachu wobec działki skarżącego, czyli spełnienie warunków technicznych przybudówki. Nie jest rzeczą Sądu, w niniejszej sprawie, dokonywanie oceny prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...].05.2014 r. pozwalającej na użytkowanie przybudówki ani też dociekanie, czy skarżący niezadowolony z tej decyzji, wyczerpał przysługujące mu środki odwoławcze. Sąd stwierdza natomiast, że bezczynność organu nie miała miejsca, co nie wyklucza możliwości inicjowania przez skarżącego innych postępowań administracyjnych. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.-