II SAB/Bk 87/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji P. w S. na bezczynność B. L. S. dla Z. "S." w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje B. L. S. dla Z. "S." w S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku Fundacji P. w S. z dnia [...] września 2015 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od B. L. S. dla Z. "S." w S. na rzecz skarżącego Fundacji P. w S. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r., który adresat otrzymał w dniu [...] września 2015 r., Fundacja P. w S. (dalej również jako Wnioskodawca lub Skarżąca) zwróciła się do B. L. prowadzącego Schronisko dla Zwierząt "S." w S. o udostępnienie następujących informacji stanowiących informacje publiczne: 1. ile adopcji w ciągu ostatnich 3 lat (według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku) i w ciągu półrocza 2015 r. przeprowadziło schronisko w S., w podziale na sfinansowane w ramach umów z Miastem i Gminą S.; 2. ile padłych zwierząt z terenów komunalnych zostało wywiezionych do pojemnika na tego typu odpady w ciągu ostatnich 3 lat (według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku) i za okres styczeń-czerwiec 2015 r., w podziale na Miasto i Gminę S.; 3. ile zabiegów kastracji, sterylizacji i czipowania w ciągu ostatnich 3 lat (według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku) i za okres styczeń-czerwiec 2015 r. przeprowadzono w schronisku w S., w podziale na Miasto i Gminę S.; 4. ile zwierząt bezdomnych, za które zapłaciły Miasto i Gmina S., przebywało w schronisku w S. w podziale na gatunki zwierząt za okres ostatnich 3 lat (według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku) i za okres styczeń-czerwiec 2015 r., w podziale na Miasto i Gminę S.; 5. czy na terenie schroniska jest obecny weterynarz; w jakich dniach, w jakich godzinach i ile dni w miesiącu w ciągu 3 ostatnich lat, a także za pierwsze półrocze 2015 lub w jaki inny sposób zapewniony jest nadzór weterynaryjny i w jakich przypadkach; 6. czy i w jakich liczbach w okresie ostatnich 3 lat (według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku) i w okresie styczeń-czerwiec 2015 r. w schronisku S. przebywały koty, za które zapłaciły Miasto i Gmina S.; 7. opisu procedur, zakresu czy też ścieżek opieki nad bezdomnymi kotami, za które zapłaciły Miasto i Gmina S. w podziale na te dwa podmioty, jeśli stosowane są różne postępowania w zakresie opieki nad kotami; 8. czy schronisko w S. posiada adres mailowy; poproszono o jego wskazanie; 9. skany miesięcznych zestawień psów i kotów w schronisku Miasta i Gminy S. za okres ostatnich 3 lat (na dzień 31 grudnia każdego roku) i za okres styczeń-czerwiec 2015 r., w podziale na Miasto i Gminę S.; 10. skany miesięcznych zestawień uwzględniających adopcję, zabiegi kastracji, sterylizacji, usypiania i innych zabiegów będących przedmiotem rozliczania się z umów zawartych z Miastem i Gminą S. za okres ostatnich 3 lat (na dzień 31 grudnia każdego roku) i za okres styczeń-czerwiec 2015 r., w podziale na Miasto i Gminę S. We wniosku wskazano, że informacje należy przesłać na adres elektroniczny Fundacji tj. [...]. Z uwagi na milczenie adresata wniosku, Fundacja P. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność B. L. prowadzącego Schronisko dla Zwierząt "S." w S., polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie B. L. do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. Wyjaśniła, że wniosek ten był drugim skierowanym do tego samego podmiotu, bowiem pierwszy, zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. prawdopodobnie zaginął, zaś B. L. w rozmowie telefonicznej oświadczył, że informacji nie udostępni oraz że należy zwrócić się do podmiotu, który go opłaca tj. Urzędu Miejskiego w S. i Urzędu Gminy S. Z uwagi na powyższą odpowiedź wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej po raz kolejny i był to wniosek z dnia [...] września 2015 r. W odpowiedzi na skargę B. L. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Schronisko nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. W jego ocenie wątpliwe jest, by zażądane informacje miały walor informacji publicznych. Zawierają nadto dane osób prywatnych. Jak wskazał, należało zwrócić się o te informacje do Miasta S. i Gminy S., co skróciłoby czas ich uzyskania. W pismach z dnia [...] listopada 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 14 i 21) Skarżąca wyjaśniła, że nie otrzymała zażądanej informacji. Wniosła o wymierzenie kary grzywny przewidzianej w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazała, że B. L. realizuje zadania publiczne, dlatego jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. B. L. wyjaśnił, że zebrano część zażądanych informacji, jednakże nie są to dane pełne z uwagi na długi okres, którego wniosek dotyczy (trzy lata), prowadzenie ewidencji w formie papierowej i fakt, że dotyczą dwóch różnych podmiotów. Zwrócono uwagę na wzmożoną pracę Schroniska w okresie świątecznym. Pismo zawiera załącznik nr 1 z odpowiedziami na trzy pytania wniosku z dnia [...] września 2015 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. B. L. wskazał, że działał w przekonaniu, iż podmiotem właściwym do udzielenia informacji publicznej są Miasto S. i Gmina S., o czym świadczy treść pisma Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej UM w S. z dnia [...] września 2015 r. (k. 44-45). Wynika z niego, że Fundacja otrzymała z tego Urzędu zażądane informacje wraz z kopiami dokumentów. Wskazał też, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Schroniska po raz pierwszy w czasie jego działalności, zatem sposób postąpienia z nim nie wynika ze złej woli Schroniska. Podczas rozprawy w dniu 7 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu złożył pisemny "załącznik do protokołu" (k. 67), w którym ustosunkował się do zarzutów skargi i wskazał, że: B. L. nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nadto informacje zostały Wnioskodawcy udostępnione przez organy administracji publicznej wykonujące zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (przedstawiono tabelkę zawierającą porównanie informacji zawnioskowanych i udzielonych przez te organy). Niezasadne jest zatem zobowiązywanie do udostępnienia informacji publicznych, w których posiadaniu Wnioskodawca się znajduje. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu wskazał i dołączył pisma: z Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z Urzędu Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w których znajdują się – jego zdaniem - pełne informacje, o które Skarżąca zawnioskowała później do B. L. Wnioski kierowane wcześniej do organów administracji noszą daty: [...] lipca 2015 r. (do Gminy S.) oraz [...] listopada 2014 r., [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. (do Miasta S.). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że bezpodstawne jest ograniczanie uzyskiwania informacji publicznej z kilku niezależnych źródeł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Kluczowe w sprawie niniejszej było ustalenie, czy B. L. prowadzący Schronisko "S." jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy zażądana informacja ma walor informacji publicznej. Tylko pozytywne ustalenie w tym zakresie umożliwia przypisanie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. i zobowiązanie do jej wyeliminowania na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które to podmioty wymieniono w punktach 1 – 5 przepisu poprzedzając ten katalog zwrotem "w szczególności". Oznacza to, że katalog ten nie ma charakteru wyczerpującego, a elementem rozstrzygającym o zaliczeniu do kręgu podmiotów zobowiązanych jest nie tyle bycie ustrojowym organem władzy publicznej, ale posiadanie przymiotu "wykonywania zadań publicznych" tzn. bycie organem władzy publicznej w rozumieniu funkcjonalnym. W konsekwencji, także podmioty niewymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 – 5 u.d.i.p. mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają, a przede wszystkim jeśli wykonują zadania publiczne. Jak wskazano w wyroku z dnia 18 września 2014 r. w sprawie I OSK 45/14, struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z kolei zadaniem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest zadanie wykonywane przez różne podmioty, niekoniecznie będące organami władzy publicznej, jeśli cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji i ustawie (tak np. wyrok z dnia 7 października 2015 r., II SA/Ke 682/15, CBOSA). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy; nadto organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 11a ust. 4 tej ustawy, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 (odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt czy usypianie ślepych miotów) może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Odbywa się to w ramach gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, którego koszty realizacji ponosi gmina (art. 11a ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Na podstawie przedłożonych do akt dokumentów Sąd ustalił, że B. L. zawarł z Miastem S. oraz z Gminą S. umowy dotyczące realizacji zadań w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, właściwego traktowania i odżywiania, zapewnienia nadzoru weterynaryjnego, podejmowania działań zmierzających do adopcji, szczepienia, identyfikacji (vide załącznik nr 1 do pisma z dnia [...] grudnia 2015 r., k. 30; pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r., z dnia [...] kwietnia 2016 r., k. 74-75; pismo z dnia [...] września 2015 r., k. 38). Nadto w dostępnym na stronie internetowej Schroniska "Regulaminie" w § 3 znajduje się zapis, zgodnie z którym "Bezdomne zwierzęta przyjmowane są do Schroniska od jednostek administracyjnych mających zawarte umowy z właścicielem Schroniska na ich przyjęcie" (www[...].). Oznacza to, że B. L. prowadzący Schronisko "S." jest podmiotem wykonującym określone zadania publiczne powierzone przez Gminę S. i Miasto S. z zakresu opieki nad zwierzętami. Fakt ten jest bezsporny między stronami i Sąd uznał go za niebudzący wątpliwości także mimo tego, że w aktach sprawy nie znajdują się umowy między Schroniskiem a organami władzy publicznej wskazujące na szczegółowe ustalenia stron i kwoty przyznawane za poszczególne zadania czy czynności. Niewątpliwie B. L. sprawuje powierzone mu zadania publiczne finansowane z budżetu gminnego i miejskiego, a zatem w tym zakresie działa jak organ publiczny dysponując przyznanymi mu na podstawie stosownych porozumień (umów) środkami publicznymi. To przesądza, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim dysponuje tymi środkami. Uwzględniając w tym kontekście treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2015 r. stwierdzić należy, że informacje o które zawnioskowano dotyczą de facto sposobu wykonywania wyżej opisanych zadań publicznych, w szczególności przeprowadzonych adopcji, wykonanych zabiegów medycznych, odbioru padłych zwierząt, szczegółowej realizacji opieki nad zwierzętami bezdomnymi (odżywiania, opieki weterynaryjnej) oraz rozliczania się z tej działalności z podmiotami publicznymi ją finansującymi. Potwierdza to, że B. L. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji, o które zawnioskowano, zwłaszcza że mają one walor "publiczny". Dotyczą bowiem majątku publicznego rozumianego jako majątek podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., pochodzący z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego. (art. 6 ust. 1 pkt 5 d u.d.i.p.). Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, bezczynność, w tym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności (tak np. wyrok z dnia 21 kwietnia 2016 r., II OSK 1758/16, CBOSA). Kwalifikacja zażądanych wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. informacji jako publicznych skutkowała koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Przedmiotowe udostępnienie jednak nie nastąpiło. Jak wynika z akt sądowych, pierwszym pismem, w którym B. L. wypowiada się odnośnie przystąpienia do udostępniania zażądanych informacji, jest pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 29) zawierające załącznik nr 1 z odpowiedziami na trzy zadane pytania (k. 30), przy czym pismo to kieruje on do Sądu a nie do Wnioskodawcy. Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. B. L. wskazuje, że w jego ocenie Schronisko nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji (k. 36-37) i pismo to zostaje przesłane Wnioskodawcy przez Sąd (k. 49). W kolejnym piśmie, z dnia [...] kwietnia 2016 r., pełnomocnik Schroniska podtrzymuje stanowisko o braku obowiązku udzielenia informacji publicznej z uwagi na nieposiadanie przez Schronisko cech podmiotu zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p. oraz z uwagi na udostępnienie Wnioskodawcy tej informacji przez inny podmiot (k. 67). To stanowisko podtrzymuje w kolejnym piśmie, z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 71). Nie wskazuje też w wymienionej korespondencji, by skierował do Wnioskodawcy zażądane informacje tzn. by informacji publicznej Wnioskodawcy udzielił. Z akt zatem wynika, że do dnia wyrokowania B. L. nie załatwił wniosku z dnia 16 września 2015 r. w trybie u.d.i.p. tzn. nie udzielił bezpośrednio Fundacji P. odpowiedzi na jej wniosek, czyli odpowiedzi zawierającej zażądane informacje publiczne. Nie odmówiono też tego udostępnienia w formie przewidzianej prawem, jak również w żaden inny sposób nie poinformowano o niemożności załatwienia tego wniosku. Niewątpliwie zatem doszło do bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stąd też Sąd był zobowiązany do uwzględnienia skargi i orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu (występującego w tej roli w sprawie niniejszej B. L.), że uzyskanie informacji publicznej z innego źródła niż to, do którego bezpośrednio się zwrócono, wyklucza realizację obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez bezpośredniego adresata wniosku. Nie wynika to w szczególności z przytoczonego przez pełnomocnika organu orzeczenia z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie II SAB/Wa 175/06 (k. 68). Mowa jest w nim o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony wówczas, gdy "informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu". A zatem jeśli informacja funkcjonuje w publicznym obiegu np. poprzez udostępnienie jej w BIP podmiotu zobowiązanego, to faktycznie brak jest obowiązku jej ponownego udostępnienia, a wystarczy wskazanie, w jakim miejscu się znajduje. Powyższe stanowisko Sądu prezentowane w sprawie niniejszej znajduje oparcie w treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym na wniosek jest udostępniania wyłącznie informacja nieudostępniona w BIP lub centralnym repozytorium. Jeśli zatem udostępnienia w BIP lub repozytorium nie ma, nie może być mowy o zwolnieniu z załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji z udostępnienia takiej informacji, nawet jeśli Wnioskodawca posiada ją od innego podmiotu niż adresat wniosku, ale nie jest ona powszechnie dostępna. Prawo dostępu do informacji publicznej, mając swoją podstawę konstytucyjną w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, może być ograniczone wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia te sformułowano w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i nie miały one odniesienia do sprawy niniejszej. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zobowiązanemu nie można zarzucić złej woli w rozpoznaniu wniosku. Jak wynika z akt sprawy, w tym z wielokrotnie prezentowanego stanowiska B. L., nie podejmował on działań kierując się przekonaniem, że nie jest organem administracji publicznej. Zauważyć należy, że podmioty prywatne (a takim jest Schronisko) nie posługują się na co dzień ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak też pojęciami z zakresu prawa administracyjnego. Niewątpliwie miało to w rozpoznawanym przypadku wpływ na przyjętą przez zobowiązanego postawę. Był to zatem błąd interpretacji przepisów prawa, a nie opieszałość czy celowe działanie. Z tych samych powodów Sąd nie stwierdził przesłanek do orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (przepis art. 23 u.d.i.p. wskazany przez Skarżącego nie jest podstawą orzekania przez sąd administracyjny). Sposób działania organu, wytłumaczenie swojego stanowiska Wnioskodawcy i Sądowi, podjęte próby zgromadzenia niezbędnej dokumentacji uzasadniają odstąpienie od orzeczenia grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.