II SAB/Bk 87/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. i J. S. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Z. do załatwienia wniosku skarżących H. S. i J. S. z dnia [...] kwietnia 2021 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty Z. solidarnie na rzecz skarżących H. S. i J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na podstawie wniosku J. i H. S. (powoływanych dalej jako: "Skarżący") z dnia [...] kwietnia 2021r. Starosta Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na przywróceniu granic i powierzchni działki nr [...] sprzed modernizacji przeprowadzonej w 2007 r. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Starosta Z. wydał decyzję nr GK. [...] o odmowie wprowadzenia do ewidencji gruntów żądanych zmian. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. S. i J. S. od tego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2021 r. zwrócił Staroście Z. akta sprawy, informując, że strony nie wniosły skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję. Akta sprawy wpłynęły do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...] lipca 2021 r. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J. S. i H. S. wnieśli ponaglenie na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy. W ocenie Skarżących organ I instancji nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., co uzasadniało wniesienie ponaglenia. PWINGiK w B., po rozpatrzeniu powyższego ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...] stwierdził, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności. W dniu [...] sierpnia 2021 r. J. S. i H. S. złożyli do PWINGiK kolejne pismo oznaczone jako "Skarga", argumentując, że pomimo decyzji PWINGiK z dnia [...] maja 2021r. uchylającej decyzję z dnia [...] kwietnia 2021r., Starosta Z. nie załatwił sprawy w terminie 30 dni. Tymczasem Skarżący oczekiwali rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji do dnia [...] sierpnia 2021r. Ponieważ we wskazanym terminie sprawa nie została załatwiona zasadne było zwrócenie się o wyjaśnienie przyczyn, dla których Starosta Z. dopuścił się przewlekłości i bezczynności w załatwieniu sprawy. PWINGiK w B., uznał powyższe pismo za ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Starosty Z. w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...] stwierdził, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy (pkt 1), stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wyznaczył Staroście Z. termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2021r. (pkt 3), zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości (pkt 4). W dniu [...] lipca 2021 r. J. S. i H. S. złożyli skargę na bezczynność Starosty Z. w załatwieniu sprawy dotyczącej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...], zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz 36 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wnieśli jednocześnie o stwierdzenie bezczynności organu, oświadczając równolegle, że nie zostali poinformowani o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2021 r. PWINGiK zwrócił akta sprawy z informacją, że strony nie wniosły skargi na decyzję z [...] maja 2021r. Stosując się zaś do sugestii i uwag zawartych w decyzji PWINGiK organ przystąpił do wykonania powtórnej analizy istniejących materiałów archiwalnych stanowiących podstawę obliczeń współrzędnych punktów granicznych i powierzchni przedmiotowej działki oraz wykonał obliczenia kontrolne współrzędnych punktów granicznych. W dniu [...] lipca 2021r. otrzymał ponaglenie H. i J. S. do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej, które przesłał do PWPNGiK w dniu [...] lipca 2021r., a już w dniu [...] lipca 2021r. wpłynęła skarga Skarżących na bezczynność. W ocenie Starosty w dniu złożenia skargi na bezczynność nie upłynął jeszcze podstawowy 30 dniowy termin określony w k.p.a. na załatwienie sprawy, stąd też skarga powinna podlegać oddaleniu. W dniu [...] września 2021r. Starosta Z. przedłożył do akt postępowania sądowego swoją decyzję z dnia [...] września 2021r. nr [...] orzekającą o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę powierzchni działki nr [...] z 0,1219 ha na 0,1264 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi Skarżący wyczerpali wymagany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Ponaglenia zostały złożone do PWINKiG w dniu [...] lipca 2021 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2021 r. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 oraz wyroki NSA z dnia 14 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1797/16, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 681/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Terminy załatwiania spraw administracyjnych określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Bezspornym w sprawie jest to PWINGiK decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. organ II instancji zwrócił akta sprawy, które wpłynęły do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...] lipca 2021r. Mając zatem na uwadze powyższe regulacje, miesięczny termin na załatwienie sprawy upływał w dniu [...] sierpnia 2021 r. Starosta Z. w dniu [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczył co prawda nowy termin załatwienia sprawy na [...] października 2021 r. wskazując, iż w związku ze złożoną skargą na bezczynność był zobowiązany przesłać oryginały akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, tym niemniej podkreślić należy, że przekazanie akt sądowi administracyjnemu nie zwalnia organu z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego. Brak akt sprawy nie uprawnia bowiem organu do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W przypadku bowiem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie, czy też w sądzie, są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też aby przekazanie akt sądowi administracyjnemu zwalniało organ z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 czerwca 2020r., sygn. akt IV SAB/Po 38/20, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, że skoro Starosta Z. zobowiązany był załatwić sprawę do 9 sierpnia 2021 r., tymczasem decyzja merytoryczna co do wniosku Skarżących została wydana w dniu 27 września 2021r., tj. po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, to uzasadnione jest stwierdzenie, że do bezczynności organu ewidentnie doszło. W konsekwencji skoro na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynność wobec prowadzonego przez Starostę Z. postępowania był zasadny to sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Wydanie zaś przez Starostę Z. decyzji z dnia [...] września 2021r. spowodowało, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, o czym stanowi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stało się bezprzedmiotowe i skutkowało w tej części umorzeniem postępowania, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Podjęcie jednak takiego rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się jednak w kontrolowanym postępowaniu rażącego charakteru bezczynności organu. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Bezczynności w sprawie niniejszej tych cech przypisać nie można, albowiem ostateczne rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu [...] września 2021r., a zatem przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. Z tegoż względu stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł z kolei w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.