II SAB/Bk 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie nierównego traktowania poprzez nieprzyznawanie nagród ze środków pochodzących ze zwolnień lekarskich policjantów p o s t a n a w i a odrzucić skargę , U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2018 r. D. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej jako: "organ") w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącego zaprzestania dyskryminowania jego oraz innych policjantów oraz zaprzestania nierównego traktowania poprzez nieuzasadnione nie wypłacanie z funduszu nagród i zapomóg środków pieniężnych uzyskiwanych od policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich oraz naliczenia i wypłacenia proporcjonalnie tych środków pieniężnych za wykonywanie obowiązków służbowych za policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich. Skarżący wskazał, że organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie w terminie określony w art. 35 k.p.a., stąd w dniu 29 maja 2018 r. na podstawie art. 37 k.p.a. wystosował ponaglenie do organu II instancji. Organ wyższej instancji pozostawił jednakże ww. ponaglenie bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ rażąco naruszył przepisy prawa, pozostając w wyjątkowej opieszałości i w bezczynności (do chwili obecnej organ nie wszczął postępowania administracyjnego), które dodatkowo potęguje fakt prostoty i nieskomplikowania sprawy. Następnie na poparcie swojego stanowiska o bezczynności organu i przewlekłości postępowania, skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do przedmiotu sprawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i przewlekle prowadzenie postępowania, 6) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualne jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. dotyczący nierównego traktowania jego oraz innych policjantów poprzez nieuzasadnione niewypłacanie z funduszu nagród i zapomóg środków pieniężnych uzyskanych od policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich oraz naliczenia i wypłaty proporcjonalnie tych środków pieniężnych, w dniu [...] kwietnia 2018 r. udzielił pisemnej odpowiedzi. W przedmiotowym piśmie wyjaśniono skarżącemu, że przyznanie nagrody należy do kompetencji kierownika jednostki, w której policjant pełni służbę, ze środków funduszu pozostającego w jego dyspozycji. Przypomniano jednocześnie, że przyznawanie nagród motywacyjnych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że w gestii uprawnionego do tego przełożonego pozostaje, czy i jakie kwocie zostanie przyznana nagroda. Zróżnicowanie wysokości przyznawanych nagród motywacyjnych, w zależności od dokonanej oceny służby, nie może być uznane za przejaw dyskryminacji. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył "odwołanie od decyzji zawartej w ww. piśmie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r." do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i równe traktowanie funkcjonariuszy w związku z wypłatami środków z funduszu nagród i zapomóg. Komendant Wojewódzki Policji w B., postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie skarżący odebrał w dniu [...] maja 2018 r. Następnie w dniu [...] maja 2018 r. skarżący złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na powyższe ponaglenie poinformowano skarżącego, że kwestie będące przedmiotem ponaglenia nie mogą być rozpatrywanie w ramach postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie może w tym zakresie mieć zastosowania przywołany przepis art. 37 k.p.a. (pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2018 r.). Reasumując organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Komendant Miejski Policji w B. zasadnie udzielił skarżącemu pisemnej informacji, będącej czynnością materialno- techniczną, nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia i nie prowadząc postępowania administracyjnego. Jak wskazano bowiem w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2018 r. wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie byłoby dotknięte wadą kwalifikowaną (nieważności) z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje rozstrzygnięcia spraw tego rodzaju w drodze decyzji. Tym samym akt ten byłby pozbawiony podstawy prawnej. Ingerowanie przez organ administracji w prawa i obowiązki mocą decyzji administracyjnych musi bowiem wynikać z normy prawnej, a jak wskazano ustawodawca nie przewidział kompetencji organów administracji państwowej do orzekania decyzją administracyjną w zakresie przyznawania nagród motywacyjnych policjantom. W związku z tym, że organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowanie instytucja ponaglenia uregulowana w art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli sądowej w omawianym zakresie nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że w konkretnej sprawie warunek, o którym mowa wyżej nie został spełniony. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje rozstrzygnięcia sprawy opisanej we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. w drodze decyzji administracyjnej oraz wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną albo załatwiane w sposób milcząco, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, wydanie której poprzedza stosowne postępowanie. Może się wszakże okazać, że kwalifikuje się ona do rozpoznania w trybie skarbowym lub wnioskowym. Tymczasem zauważyć należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. wnosi o zaprzestanie dyskryminowania oraz nierównego traktowania jego i innych policjantów poprzez nieuzasadnione niewypłacanie z funduszu nagród i zapomóg środków pieniężnych uzyskiwanych od policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich oraz sprawiedliwe i proporcjonalne wypłacenie tych środków pieniężnych wszystkim funkcjonariuszom za okres ostatnich 3 lat wraz z odsetkami wedle sposobu przedstawionego przez niego. W uzasadnieniu Skarżący podnosi, że Komendant Miejski Policji w B. z niezrozumiałych przyczyn popiera nieetyczny, niesprawiedliwy, niejasny i dyskryminujący system wypłacania ww. środków pieniężnych, sprzyjając i wręcz zachęcając do brania zwolnień lekarskich. Podaje, że jako jeden z wielu policjantów nie otrzymał ani złotówki za pełnienie służby za policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich. Dodatkowo wskazuje, że środki te wypłacane są w wysokości o wiele niższej niż rzeczywiście pobrane na ten cel. Ponadto Komendant Miejski celowo błędnie interpretuje pojęcie uznaniowości rozkazu/decyzji, jako możliwości dowolnego ich wydawania, podczas gdy uznaniowość powinna ograniczyć się do ustalenia, w jakich proporcjach i dla których policjantów środki pieniężne zostaną wypłacone. Oznacza to, że Komendant z premedytacją łamie przepisy prawa oraz zasady etyki zawodowej, jednocześnie wymagając ich przestrzegania od swoich podwładnych. Analiza treści powyższego wniosku prowadzi zdaniem Sądu do konkluzji, że przedmiotowy wniosek jest wyrazem niezadowolenia skarżącego ze sposobu działania Komendanta Miejskiego Policji w B. w zakresie wypłacania funkcjonariuszom policji z funduszu nagród i zapomóg środków pieniężnych uzyskiwanych od policjantów przebywających na zwolnieniach lekarskich i stanowi skargę złożoną w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a., która została załatwiona przez organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. informującym o sposobie postępowania organu w opisywanym wyżej zakresie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi we wspomnianym trybie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników naruszających praworządność lub słuszny interes obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy (art. 227 k.p.a.). Celem tego postępowania jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw, w toku instancji administracyjnych lub sądowych. Procedura skargowa unormowana w kpa i przepisach wykonawczych ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno – techniczną, informacją o sposobie załatwieniu sprawy – art. 238 § 1 k.p.a. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII kpa nie dają jednak podstaw do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, nie mieszczą się bowiem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji Sądu Administracyjnego. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym już poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2002 r. II SA/Wr 3121/01 (nie publ.), w którym stwierdzono, że: "sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII kpa, a więc związanych z krytyką należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 kpa)". Podobnie w tezie postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt II SAB 7/99 wskazano, iż "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanych orzeczeń jest uznanie, że w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi ona być odrzucona jako niedopuszczalna (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck 2004 r. wyd. 6, str. 816 i nst.). Dotyczy to również skarg na bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania, które mogą być wnoszone tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżanie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.