II SAB/Bk 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie rozładunku i załadunku materiałów budowlanych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. przyznać adwokatowi M. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. R. wykonane na zasadzie prawa pomocy. , Skargą złożoną za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w dniu [...] października 2014 r., J. R. (dalej powoływany jako: "skarżący") zarzucił ww. organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie drgań budynku mieszkalnego skarżącego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w N., przy ul. [...], w związku z rozładunkami ciężkich materiałów budowlanych prowadzonych w odległości 1 m od jego budynku mieszkalnego. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do P. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości związanych z handlem i usługami prowadzonymi przez D. W. w pawilonie handlowo-usługowym w N. przy ul. [...]. We wniosku tym wskazał, że ww. od wielu lat dokonuje rozładunków i załadunków materiałów budowlanych między innymi w postaci kostki brukowej pod samymi oknami domu skarżącego, co powoduje liczne drgania budynku, immisje z tym związane, w konsekwencji czego skarżący często nie może nawet otworzyć okien. Ciężkie materiały budowlane są składowane (rozładowywane i załadowywane) w odległości 1 m od domu skarżącego. Powyższy wniosek w części dotyczącej drgań odczuwalnych w budynku skarżącego został przekazany do rozpoznania zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. Wskazany organ do dnia dzisiejszego nie wszczął jednak postępowania w tej sprawie, a jedynie zwykłym pismem odpisał skarżącemu, że przeprowadził oględziny i nie stwierdził żadnych niedogodności. O tych oględzinach nie poinformował skarżącego, czym odmówił mu wypowiedzenia się w tej sprawie, przyjęcia do protokołu jego wyjaśnień, a także okazania pęknięć na ścianach jego domu, które co jakiś czas skarżący zmuszony jest naprawiać, a które są wynikiem drgań w związku z rozładunkami i załadunkami ciężkich materiałów budowlanych pod samymi oknami domu skarżącego. Skarżący podał, że w związku z tą sprawą złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) odmówił wyznaczenia PINB w H. terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącego nie wszczynając i nie kończąc przedmiotowego postępowania poprzez wydanie właściwej decyzji, PINB w H. przekroczył rozsądne granice jego trwania, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe dowodzi, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ewidentną bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez PINB w H. i to po raz kolejny z rażącym naruszeniem prawa, na co daje przyzwolenie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Na potwierdzenie powyższego stanowiska o przewlekłości i bezczynności postępowania w niniejszej sprawie, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym między innymi na postanowienie NSA sygn. akt. II GPP 5/10, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SAB/Wr 71/11, oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 85/13. W tych uwarunkowaniach skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie PINB w H. do wydania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt organowi decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie, 2) stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a także, że owa bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi kary grzywny w wysokości 3.000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością, występującą z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie uciążliwości w związku z prowadzonym handlem i usługami w pawilonie handlowo - usługowym w N. przy ul. [...] został rozpatrzony w trybie skargowym. Po przeprowadzeniu kontroli udzielono skarżącemu stosownej odpowiedzi w terminie określonym w kpa. Organ podkreślił, że kontrole przy rozpatrywaniu skarg i wniosków z zakresu Prawa budowlanego przeprowadzane są na podstawie uprawnień i obowiązków wynikających z art. 81 i 81a Prawa budowlanego. W ocenie organu w konkretnej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, co potwierdził organ II instancji odmawiając wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Zarzut występowania sygnalizowanych uciążliwości uznać należy za bezpodstawny. Sporny pawilon handlowo - usługowy nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Brak uciążliwości potwierdzają fotografie załączone do protokołu kontroli, wskazujące na wąski zakres prowadzonego handlu materiałami budowlanymi i niewielkie gabaryty tych materiałów. Dodatkowo zauważono, że pawilon handlowo - usługowy, zgodnie z pozwoleniem na budowę, zlokalizowany jest na działce nr geod. [...], natomiast teren działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego został utwardzony na podstawie skutecznego zgłoszenia. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, w związku z czym sposób użytkowania tego terenu nie może być przedmiotem postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Końcowo organ zwrócił uwagę na fakt posadowienia budynku mieszkalnego skarżącego bezpośrednio przy linii rozgraniczającej ul. [...], znajdującej się na trasie H. – B. ze znacznym nasileniem ruchu samochodowego i wynikającymi z tego tytułu uciążliwościami. W tym stanie rzeczy organ wniósł o odrzucenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, a dotyczącym sposobu załatwienia jego wniosku. Zdaniem skarżącego jego wniosek dotyczył wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie załadunków i rozładunków ciężkich materiałów budowlanych pod samymi oknami jego domu, a co za tym idzie drganiami tego budynku powodowanymi tymi działaniami. Organ był związany wnioskiem i nie miał prawa zmieniać jego treści, a tym bardziej jak twierdzi załatwiać go w trybie skargowym. Oczywistym faktem było też, iż ww. pismo dotyczyło wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a nie skargi. W tej sprawie organ powinien więc wszcząć i przeprowadzić postępowanie zakończone decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego wynika, że o bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy organ ten zobowiązany jest do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj.: decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi na akt nienależący do niego skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w/w ustawy. W kontrolowanej sprawie przedmiotem żądania skarżącego skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie drgań odczuwalnych w budynku skarżącego mających związek z prowadzoną na sąsiedniej działce działalnością handlowo – usługową w pawilonie handlowo - usługowym, polegającą na rozładunku i załadunku materiałów budowlanych. W ocenie skarżącego powyższe działania prowadzone w bardzo bliskiej odległości od jego domu powodują szkodę w postaci drgań jego budynku, a także pęknięcia ścian. Ponadto wskazywany stan faktyczny powoduje, że nie może on w pełni korzystać ze swojej nieruchomości, a jego działka straciła na wartości. W następstwie powyższego wniosku organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w terenie w oparciu o przepisy art. 81 i 81 a ustawy prawo budowlane, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, z której wynika, że nie stwierdzono użytkowania obiektu handlowo - usługowego niezgodnie z przeznaczeniem oraz w sposób uciążliwy dla otoczenia. W konkluzji organ uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. W ocenie Sądu powyższy sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. przez organ nadzoru budowlanego odpowiada prawu. Podnieść bowiem należy, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozładunku i załadunku ciężkich materiałów budowlanych na działce sąsiedniej w związku z prowadzoną tam działalnością handlowo – usługową. W tym miejscu podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego zajmują się wyłącznie sprawami dotyczącymi robót budowlanych oraz obiektów budowlanych. Jak wynika zaś z ustaleń organu (nie kwestionowanych przez skarżącego), rozładunek i załadunek materiałów budowlanych nie jest związany z budową obiektu, nie jest wykonywaniem robót budowlanych, ani obiektem budowlanym. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ nie stwierdził natomiast żadnych naruszeń przepisów prawa budowlanego. W związku z tym uznać należy, że przedmiot żądania nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Powyższy wniosek nie mógł zatem wszcząć postepowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, a w konsekwencji skarżący nie może czynić zarzutu bezczynności i przewlekłości w postępowaniu organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych do skutecznego wszczęcia postępowania, w tym przypadku brak normy prawa materialnego nakazującej organowi nadzoru budowlanego zajęcia się sprawą opisaną we wniosku, powoduje, że nie można skutecznie zarzucać bezczynności organu i przewlekłości w załatwieniu tej sprawy. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 85/13 wskazać należy, że powyższe orzeczenie dotyczy odmiennej sytuacji faktycznej niż ustalona w niniejszej sprawie. Uwzględniając skargę na bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe, Sąd ten nie miał wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego miał kompetencje do zajęcia się ww. sprawą. Kwestią sporną natomiast było, to czy organ mógł wszcząć postępowanie z urzędu. Opisane zaś wnioskiem skarżącego uciążliwości polegające na rozładunku i załadunku materiałów budowlanych nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. A zatem rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku nie mogą być odnoszone do sprawy niniejszej. Reasumując, skład orzekający stanął na stanowisku, że przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie uciążliwości polegających na rozładunku i załadunku materiałów budowlanych mających związek z prowadzoną na działce sąsiedniej działalnością handlowo – usługową nie mógł wszcząć indywidualnego postępowanie administracyjne. Załatwienie sprawy nastąpiło zatem w trybie skargowym - art. 233 Kpa. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SAB 7/99 "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją powołanego orzeczenia jest uznanie, iż w przypadku skierowania takiej skargi do sądu administracyjnego musi być ona odrzucona jako niedopuszczalna (Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004 r. wyd. 6, str. 816 i nst.). W konsekwencji również skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.