II SO/Bk 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy z wniosku J. W. o wymierzenie grzywny Wojewodzie P. za nieprzekazanie pełnych akt w sprawie o sygnaturze II SA/BK 1251/14 p o s t a n a w i a odmówić wymierzenia grzywny , U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2016 r. J. W. złożyła wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o wymierzenie grzywny Wojewodzie P. za niewykonanie obowiązku przekazania pełnych akt administracyjnych do sprawy o sygn. akt II SA/Bk 1251/14, w wysokości co najmniej 6.000 zł oraz o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa wyżej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jej skarga z dnia [...] grudnia 2014 r. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] została doręczona organowi w tej samej dacie. Z odpowiedzi na skargę - pismo Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] wynika, że akta organu I i II instancji zostały załączone do tegoż pisma i doręczone Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku w terminie. Jednakże w wyniku przeglądania tych akt, skarżąca spostrzegła, że akta zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji nie są pełne, inaczej rzecz ujmując nie stanowią całości akt sprawy, oceniając je pojedynczo przez pryzmat jednego organu, ani razem wzięte poprzez połączenie ich w jedną całość. W ocenie skarżącej wskazane wyżej akta nie stanowią całości, na podstawie której można by było ocenić całość materiału dowodowego i ustalić stan prawny i faktyczny spornej inwestycji w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ani przez Naczelny Sąd Administracyjny, do którego sprawa trafi ze skargą kasacyjną. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Tymczasem w ocenie skarżącej zarówno akta I instancji, tj. Starosty H. jak i organu II instancji - Wojewody P. są w totalnym bałaganie. Nie posiadają kart przeglądowych, poszczególne karty nie posiadają numerów kolejnych, ani nie są ułożone chronologicznie. Nie posiadają istotnych dokumentów, które miałyby wpływa na wynik rozstrzygnięcia sądu (nb. odwrotnego niż zapadło w rzeczywistości), np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 37/08, w którym Sąd dokonał wykładni prawnej wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. w zakresie jej przymiotu strony w pozwoleniu na budowę spornego obiektu budowlanego. Następnie skarżąca wskazała, że akta organów obu instancji nie zawierają np. dokumentów: - ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zadnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], [...] stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy, bez której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. nie mógł przystąpić do legalizacji zbiornika na gnojowicę; - sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; - postanowienia Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę; - postanowienia Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o wznowieniu postępowania o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę; - decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia na etapie pozwolenia na budowę; - wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, z którego wynika jej interes prawny w pozwoleniu na budowę i naruszenie art. 28 kpa przy wydaniu decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2004 r. umarzającej odwołanie od decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r.; - decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania z dnia [...] listopada 2004 r., którą powinien był uchylić Wojewoda P. przed wykonaniem wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, a nie uchylił jej nawet po stwierdzeniu nieważności własną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r.- decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r. (sprawa w toku przed WSA w Warszawie); - decyzji Starosty H. z dnia [...] października 2007 r. uchylającej własną decyzję uzgadniającą w zakresie środowiska; - decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylającej własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę; - wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r. II SAB/Bk 52/08 zobowiązującego Wojewodę P. do wydania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt decyzji rozstrzygającej o wznowionym postępowaniu w dniu [...] kwietnia 2005 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dalej wskazała na brak dokumentów świadczących na okoliczność sporządzenia projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie od strony północnej kwestionowanego projektu budowlanego. Podała, że mapa została sprostowana przez stosowne starania właścicielki działki Nr [...] decyzją Wojewody P. przez Wydział Geodezji i Kartografii i decyzja ta jest w posiadaniu Wojewody. W tym miejscu skarżąca podała, że projekt zagospodarowania działki w imieniu organu sanitarnego podpisała osoba nie posiadająca uprawnień, nie zachowano wymogów warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego wielkich obszarów leśnych. Końcowo wskazała, że Starosta H. nie załączył do akt jej pisma z dnia [...] września 2014 r. złożonego w trybie art. 10 kpa w toku wznowionego postępowania z dnia [...] września 2014 r. Na jej interwencję część załączników tego pisma zostało przesłanych bezpośrednio do WSA w Białymstoku, lecz samo pismo nie zostało jednak przesłane. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda P. wniósł o jego odrzucenie. Organ wyjaśnił, że odpowiedzi na skargę J. W. z dnia [...] grudnia 2014 r. wywiedzionej na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty H. z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2011 r. uchylającej w trybie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy zbiornika na płynne odchody zwierzęce – udzielił w dniu [...] grudnia 2014 r. i w tym samym dniu przekazał całość akt sprawy organu I i II instancji dotyczących zaskarżonej decyzji do WSA w B. Natomiast dokumenty wymienione we wniosku skarżącej nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia i nie miały żadnego znaczenia dla sprawy. Następnie organ szczegółowo wyjaśnił przebieg postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r., jego przedmiot, podstawę prawną orzeczenia, wskazując przy tym na konkretne dokumenty - decyzje organu nadzoru budowlanego, które stanowiły podstawę rozstrzygania. Dalej organ wskazał, że z inicjatywy skarżącej od 2004 r. toczyło się wiele postępowań. W związku z czym organ zgromadził kilkanaście tomów akt. Organ przesyłając odpowiedź na skargę ma obowiązek przesłać akta dotyczące konkretnej sprawy, a nie wszystkie dokumenty, które posiada. Przesłane przy odpowiedzi na skargę dokumenty organu I i II instancji są kompletne, uporządkowane, wpięte do teczki aktowej i odzwierciedlają cały tok omawianego postępowania. Końcowo organ zauważył, że to organ oraz Sąd oceniają czy zebrany materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na podjęcie zgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie przesłanych akt wydał wyrok, sporządził uzasadnienie tego orzeczenia, co oznacza, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty były w aktach sprawy. Z tego też względu zarzut, ze akta organu I i II instancji są nieuporządkowane i nie posiadają istotnych dokumentów – wymienionych przez skarżącą we wniosku oraz żądanie ukarania organu grzywną należy uznać za nie uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca podtrzymała wnioski i stanowisko zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o wymierzenie grzywny. Następnie wniosła o dopuszczenie treści jej skargi kasacyjnej w sprawie II SAB/Bk 81/11, na okoliczność "stosowanych pozaprawnych działań i krętactwa Wojewody P., w której zostało opisane doskonale przemyślane działanie organu w celu utrudnienia dochodzenia należnego jej prawa do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w związku ze stawianiem jej zarzutów inicjowania wielu postępowań" oraz o zobowiązanie Wojewody P. do doręczenia WSA w Białymstoku kompletu akt sprawy z wykazem/kartą przeglądową i odpowiedniego chronologicznego uporządkowania, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, celem przesłania ich do Naczelnego Sądu Administracyjnego do skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Bk 1251/14. Następnie skarżąca szczegółowo odniosła się do odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny, wskazując przy tym szeroką argumentację na poparcie swoich twierdzeń o nieprawidłowości działania organu w przedmiocie przekazania akt sądowi do sprawy o sygn. akt II SA/Bk 1251/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadniony. Stosownie do treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku sąd na podstawie art. 55 § 1 ustawy może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Warunkiem orzeczenia w tym przedmiocie jest złożenie przez skarżącego wniosku, w którym domaga się on nałożenia na organ grzywny. W tym miejscu podkreślić należy, iż wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia przez sąd o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 w terminie określonym w tym przepisie. Wymierzenie grzywny organowi może zatem nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przywołanego na wstępie art. 54 § 2 nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma bowiem charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSA i WSA, nr 6 z 2006, poz. 156, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Wa 8/08). Nadto wskazać należy, że użyte w art. 55 § 1 powołanej ustawy sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy - wbrew twierdzeniom i argumentom podnoszonym we wniosku przez skarżącą, że Wojewoda P. wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarga J. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wpłynęła do siedziby organu w dniu 9 grudnia 2014 r. Fakt ten potwierdza prezentata organu umieszczona na pierwszej stronie przedmiotowej skargi (k. 2 akt sądowych, II SA/Bk 1251/14). Zatem termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu 8 stycznia 2015 r. Jak wynika zaś z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bk 1251/14, skarga ta została przekazana przez Wojewodę P. w dniu [...] grudnia 2014 r. Wraz ze skargą organ złożył także odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy zarówno organu I jak i II instancji (k. 6-8 akt sądowych, II SA/Bk 1251/14). Akta organu I instancji zostały dodatkowo uzupełnione z inicjatywy skarżącej o jej pismo z dnia [...] września 2014 r. wraz z jego załącznikami w ilości 17, które Starosta H. przesłał do Sądu w dniu [...] marca 2015 r. (k. 53 akt sądowych sprawy sygn. akt II SA/Bk 1251/14). W omawianym przypadku wskazane wyżej okoliczności świadczą o zachowaniu przez organ ustawowego trzydziestodniowego terminu. Powyższego faktu, tj. przekazania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt organu I i II instancji w terminie do Sądu nie kwestionuje zresztą sama skarżąca. Jej zarzuty dotyczą natomiast oceny materialnej i formalnej dołączonych do sprawy akt organów obu instancji. Zdaniem skarżącej wskazane akta są niepełne, nie stanowią całości akt sprawy, są w totalnym bałaganie, brakuje w nich dokumentów, które w jej ocenie mają wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że są one nieuzasadnione i nie stanowią przesłanki wymierzenia grzywny. W tym miejscu zauważyć należy, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 ustawy, a mianowicie skargę, odpowiedz na nią oraz akta organów obu instancji. Nie można zatem mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo. Ocena natomiast załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletność stanowiła przedmiot badania we wszczętym na skutek wniesionej skargi postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wydaniem przez tut. Sąd wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1251/14 oddalającym skargę. Jak wynika z analizy tych ostatnich akt sądowych skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od wyżej wspomnianego wyroku i to w tym postępowaniu przed NSA, zdaniem Sądu należałoby podnosić ewentualne zarzuty dotyczące braku dokumentacji mającej w ocenie skarżącej wpływ na podjęte przez Sąd orzeczenie. Tym samym w obecnie toczącym się postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny nie może - jak chce tego skarżąca - dokonywana być ponowna ocena materialna dokumentów załączonych do akt sprawy II SA/Bk 1251/14. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sankcja przewidziana w powołanym przepisie, co jest w sprawie istotne- jest dolegliwością związaną z samym niewykonaniem obowiązku przekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Dla wymierzenia tej sankcji nie może natomiast mieć znaczenia ocena zawartość materialnej dołączonych do sprawy akt, ta bowiem jak już wyżej wskazano odbyła się w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem Sądu. Z wyżej wymienionych względów także wnioski skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. nie mogły być uwzględnione, albowiem nie dotyczyły one istoty podejmowanego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze i z mocy powołanych przepisów Sąd orzekł jak w postanowieniu.