SA/Bk 1567/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - o d d a l a s k a r g ę.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...].02.2001r. nr [...] nakazał A. K., A. K., B. K. i M. K. udrożenienie i uzupełnienie orynnowania na budynku gospodarczym murowanym, znajdującym się na działce nr [...] przy ulicy D. nr [...] w Ł. – w terminie do dnia 15.04.2001r. oraz dokonanie wymiany wrót drewnianych i odnowienia elewacji budynku gospodarczego – w terminie do dnia 31.08.2001r. Decyzja ta stała się ostateczna z uwagi na fakt nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania. W dniu 23.04.2003r. A. K., B. K. oraz A. H. (poprzednio K.) złożyli wniosek o uchylenie powyższej decyzji "na podstawie art. 154, 155, 156, 157 i 158 kpa". PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. decyzją z dnia [...].06.2003r. odmówił uchylenia własnej decyzji w trybie art. 154 i art. 155 kpa. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzją PWINB w B. z dnia [...].08.2003r. ze wskazaniem na różne przesłanki prawne rozstrzygnięcia w trybie art. 154 kpa w stosunku do rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 kpa. Jednocześnie odrębnie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], w którym decyzją z dnia [...].07.2003r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].02.2001r. nr [...]. Działający w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – decyzją ostateczną z dnia [...].09.2003r. nr [...] – stwierdził nieważność spornej decyzji jedynie w części dotyczącej określenia terminów wykonania nałożonych czynności. Po ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 154 i 155 kpa organ I instancji decyzją z dnia [...].10.2003r. nr [...] z powołaniem się na art. 154 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...].02.2001r. nr [...] nakazującej A. K., A. K., B. K. i M. K. udrożnienie i uzupełnienie orynnowania na budynku gospodarczym murowanym, znajdującym się na działce nr [...] przy ulicy D. nr [...] w Ł. w terminie do dnia 15 kwietnia 2001r. oraz dokonanie wymiany wrót drewnianych i odnowienia elewacji budynku gospodarczego w terminie do dnia 31 sierpnia 2001r. Zaś decyzją z dnia [...].10.2003r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].02.2001r. na podstawie art. 155 kpa (decyzja ta nie została poddana postępowaniu odwoławczemu). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 154 kpa PINB Powiatu Grodzkiego w Ł. skonstatował, że przepis art. 154 kpa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Dlatego nie mógł mieć zastosowania do decyzji z dnia [...].02.2001r., którą nałożono na strony obowiązki. Odwołania od tej decyzji wniosły B. K. i A. H. oraz A. K., przy czym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu dwóch pierwszych odwołań. Rozpoznaniu poddano odwołanie A. K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z dnia [...].11.2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (z dnia [...].10.2003r.). W uzasadnieniu stwierdził: "Przepis art. 154 kpa reguluje stan faktyczny, w którym żadna ze stron postępowania administracyjnego na mocy decyzji ostatecznej nie nabyła prawa, przy czym pojęcie "nabycia praw" oznacza zarówno przyznanie adresatowi decyzji określonego uprawnienia, jak i nałożenie nań określonego obowiązku. Stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. zawarte w decyzji z dnia [...].10.2003r. nr [...], odnośnie odmowy – w trybie art. 154 § 1 kpa – uchylenia własnej decyzji administracyjnej nakładającej na strony postępowania administracyjnego określone obowiązki, jest prawidłowe. Organ I instancji słusznie stwierdził, iż decyzja nakładająca na stronę pewien obowiązek jest decyzją, na mocy której jej adresat nabywa prawo, a zatem przywołany przepis prawa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nałożenie bowiem na A. K., S. K., A. H., B. K. i M. K. (na obecnym etapie w postępowaniu uczestniczą spadkobiercy zmarłej M. K. – Z. K., E. K. i A. K.), obowiązków udrożnienia i uzupełnienia orynnowania na budynku gospodarczym murowanym, znajdującym się na działce nr [...] przy ulicy D. [...] w Ł. oraz dokonania wymiany wrót drewnianych i odnowienia elewacji budynku gospodarczego oznacz, iż wskazane strony nabyły prawo do wykonania wskazanych obowiązków". Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: A. K., B. K. i A. H., przy czym odrzucone zostały dwie z ostatnio wymienionych skarg. W skardze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania wznowienia postępowania w sprawie "w związku ze złamaniem art. 10 kpa oraz art. 7, 8, 9 i następnych". W piśmie z dnia 9.03.2004r. skarżący nadto domagał się nakazania PWINB w B. "wnikliwego ponownego rozpatrzenia sprawy z obowiązkiem wyjaśnienia prawdy obiektywnej oraz ze szczególnym uwzględnieniem czynów niedozwolonych popełnionych przez urzędników oraz inwestora oraz nakazania bezwzględnego wyjaśnienia i uwzględnienia podstawy prawnej wynikającej z prawa materialnego (prawo własności i zobowiązania) i dokumentów wnioskowanych uprzednio przez skarżących." Zarzucił, że PWINB w B.: - uniemożliwił stronie zapoznanie się z aktami i zajęcie stanowiska, - uchylił się od wyjaśnienia prawdy obiektywnej (nie dołączając bardzo ważnych dokumentów), - uchylił się od wydania orzeczenia związanego z decyzją [...], - uchylił się od wyjaśnienia zachowania urzędników i inwestora na działce nr [...], - nieprawidłowo wydał dwie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. K. podlegała oddaleniu, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd administracyjny w kontroli aktów administracyjnych bada wyłącznie ich legalność tj. zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z systematyką Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960r. tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r. z późn. zm.) przepis art. 154 kpa (na podstawie którego rozstrzygnięcia domagali się wnioskodawcy w sprawie) wchodzi w skład systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych (B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze w-wa 2004 str. 338-339). Art. 154 kpa zezwala na uchylenie lub zmianę w każdym czasie decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa – jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, iż "nabycie prawa" odnosi się do wszystkich stron postępowania. Jak uznaje doktryna – ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga zbadania treści jej rozstrzygnięcia oraz oceny, że z treści danej decyzji żadna ze stron nie może wyciągnąć dla siebie korzyści prawnych (żadnych), nie może wywieść ani uprawnień, ani sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" Wyd. C.H. Beck W-wa 1996, str. 680). W sprawie niniejszej na skarżącego oraz pozostałe osoby – adresatów decyzji – S., A., B. K. oraz M. K. nałożono tą decyzją z dnia [...].02.2001r. nr [...] określone obowiązki. Przez nałożenie tych obowiązków nastąpiło "nabycie praw" w postaci ukształtowania sytuacji prawnej strony zobowiązanej do wykonania nałożonych obowiązków, jak i sytuacji prawnej wnioskodawcy (strony przeciwnej), mogącego oczekiwać wykonania obowiązków przez adresata decyzji zobowiązującej (por. wyrok NSA z dnia 27.05.2003r. w sprawie IV S.A. 3205/01 Mon. Prawn. 2003/14/627; wyrok NSA z dnia 14.02.2002r. w sprawie IV S.A. 1076/00, Lex nr 80587). Prawidłowo oceniły organy w postępowaniu administracyjnym, iż nie została spełniona przesłanka z art. 154 kpa "decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Decyzja nakazująca inwestorowi wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z przepisami, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.) nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – w rozumieniu art. 154 kpa. Zatem nie może być w trybie tego przepisu uchylona lub zmieniona. Na podstawie art. 154 kpa nie można zmienić lub uchylić ostatecznej decyzji (prawidłowej lub nawet wydanej z naruszeniem prawa), gdy dana decyzja powoduje nabycie uprawnień lub obowiązków którejkolwiek ze stron postępowania. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi – w szczególności zarzutu niewyjaśnienia sprawy prawidłowości nałożenia decyzją z dnia [...].02.2001r. obowiązków, to pozostają one bezzasadne. Przedmiotem postępowania z art. 154 kpa nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją (jak oczekuje skarżący), a organ prowadzący postępowanie z art. 154 kpa ma obowiązek badania jedynie przesłanek tego przepisu. Główną przesłanką jest "nienabycie prawa przez żadną ze stron decyzji ostatecznej". W sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, ta przesłanka nie została spełniona, a to ustalenie skutkowało decyzją odmowną i taka została wydana. Organ administracyjny (ani sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu) nie miały obowiązku ani potrzeby badania konfliktu pomiędzy skarżącym i jego rodziną, a T. W., jak też badania podstaw lub ich braku do nałożenia obowiązków decyzją z dnia [...].02.2001r. Także pozostałe zarzuty skargi są bezzasadne, w tym naruszenie art. 10 § 1 kpa. Po zakończeniu czynności procesowych organ I instancji pismem z dnia 29.09.2003r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał. Organ II instancji nie uzupełniał materiału dowodowego, nie przeprowadzał żadnych czynności procesowych, zatem prawa strony nie zostały naruszone brakiem formalnego poinformowania w postępowaniu odwoławczym o "zebraniu materiału dowodowego". Nie może także skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzut nierozpoznania żądania uchylenia w trybie art. 154 kpa także drugiej decyzji z dnia [...].02.2001r. – nr [...] odnoszącej się do wiaty. Przede wszystkim we wniosku z dnia 23.04.2003r., który zainicjował postępowanie w sprawie niniejszej, strona wszczynająca postępowania (A. K., B. K., A. H.) domagali się uchylenia na podstawie art. 154, 155, 156 i 158 kpa wyłącznie decyzji nr [...] z dnia [...].02.2001r. odnoszącej się do budynku gospodarczego, nie domagali się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym drugiej decyzji z tej daty tj. nr [...] dotyczącej wiaty. Wręcz jeśli chodzi o tę ostatnią decyzję, to poinformowali organ, że została ona wykonana. Dlatego wszczęte postępowanie dotyczyło tylko decyzji nr [...], a organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania także w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej wiaty, wykonanej wg oświadczenia zobowiązanego. Co prawda w pismach złożonych w toku postępowania strony już wspominały także o decyzji nr [...], ale formalny wniosek w tej sprawie nie został złożony, a nie było to jedno – i to samo postępowanie, jak ocenia skarga. Sąd rozpoznaje skargę na wydana decyzję, tj. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej budynku gospodarczego. O ile strona uważa, że jej wniosek w sprawie podobnej (ale nie tej samej) nie został załatwiony – może skorzystać z prawnych środków ochrony, przewidzianych w sytuacji bezczynności organu (zażalenie z art. 37 kpa plus ewentualnie skarga na bezczynność do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku instancji). W sprawie niniejszej, jak wyżej wyłożono, skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dyskwalifikowałoby zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak wyżej.