I SA/Bd 126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i przyznania pomocy w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz K. J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 4. nakazuje zwrócić K. J. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...] zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego I SA/Bd 126/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. nad N. Nr [...] z dnia [...] o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i przyznaniu pomocy w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: K. J. w dniu 31 grudnia 2004r. złożył w BP ARiMR w N. nad N. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004. We wniosku zadeklarował wykonanie zalesienia na l działce ewidencyjnej o numerze 218. Powierzchnia przeznaczona do zalesienia wynosiła 6,63 ha. Ponadto wnioskodawca zobowiązał się do wykonania grodzenia uprawy leśnej siatką 2 metrową na powierzchni 6,63 ha. W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku Kierownik BP ARiMR w N. nad N. wydał w dniu [...] postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 11 maja 2005 r. skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa Sz. potwierdzające ten fakt. Następnie przeprowadzono w gospodarstwie kontrolę, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. W związku z powyższym Kierownik BP w N. nad N. w dniu [...] wydał decyzję o przyznaniu K. J. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 50.670,40 zł. W dniu 14 kwietnia 2009r. ponownie została przeprowadzona kontrola, w wyniku której stwierdzono, że strona nie dotrzymała deklaracji z wniosku tzn. ogrodzenie powierzchni zalesionej na długości 206 metrów nie posiadało wymaganych 2 metrów wysokości, a jedynie 1,60-1,70 m. Biorąc pod uwagę powyższe Kierownik BP w N. nad N. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i decyzją z dnia [...] zmniejszył płatność z tytułu wsparcia na zalesianie z 45.499,00 zł pierwotnie przyznanych do 29.587,00 zł. W złożonym odwołaniu K. J. podniósł, że ogrodzenie uprawy leśnej wykonał zgodnie z planem zalesiania z dnia 27 grudnia 2004r. siatką leśną (typ 200/17/30), a w planie nie jest napisane jaka ma być jej wysokość. Sąsiadujące z zalesieniem składowisko odpadów komunalnych było już ogrodzone, w związku z powyższym Leśniczy stwierdził, że nie ma konieczności stawiania drugiego ogrodzenia na odcinku, w którym zalesiona działka graniczy ze składowiskiem. Producent wskazał, iż w dniu 24 sierpnia 2009r. w BP w N. nad N. został przedłożony aneks do planu zalesiania, w którym to Leśniczy dopuścił na odcinku 206 metrów grodzenie siatką o wysokości 160 cm. Strona wskazała, że pierwsza kontrola przeprowadzona w 2005r. nie wykazała niezgodności, a Kierownik BP wydał decyzję przyznającą płatność na grodzenie siatką całej powierzchni działki. Jak podkreślił odwołujący obecnie ten sam organ wziął pod uwagę wyniki drugiej kontroli i odebrał przyznane wsparcie na zalesianie w części przysługującej za grodzenie uprawy siatką. Według skarżącego ogrodzenie spełniło swoje zadanie, gdyż udatność uprawy wyniosła 93%, a nie może ponosić odpowiedzialności za to, że sąsiad ma ogrodzenie, które nie odpowiada ARiMR. W końcowej części odwołania podważono wykorzystany w kontroli odbiornik GPS oraz zażądano częściowego zwrotu kosztów zakupu słupków i robocizny. Odwołujący wniósł także o wskazanie konkretnego przepisu, który określałby jak długo powinna być uprawa leśna ogrodzona. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę wskazał, że wysokość ogrodzenia nie została pozostawiona decyzji leśniczego, czy też wnioskodawcy, lecz została określona przez ustawodawcę, czemu wyraz daje formularz wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, w którym wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania powierzchni dla grodzenia siatką 2 - metrową. Wszelkie odmienne postanowienia w zakresie wysokości grodzenia zawarte w planie czy też w aneksie do planu zalesiania należy, zatem traktować jako niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i tym samym nieskuteczne. Współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzania okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Odnosząc się do faktu wykorzystania przez stronę części ogrodzenia wykonanego dla sąsiedniej działki, organ odwoławczy wskazał, iż organ prowadzący postępowanie poprzez kontrolę na miejscu weryfikuje, czy ogrodzenie zostało wykonane na powierzchni określonej we wniosku siatką o wysokości 2 - metrów. Dopuszczalne jest, zatem wykorzystanie przez wnioskodawcę ogrodzenia wykonanego dla działki sąsiedniej przez osobę trzecią, pod warunkiem, że spełnia ono warunek 2 metrów, jak również pozostałe wymagania określone w planie zalesienia przez leśniczego. Organ odwoławczy zauważył, że przy pełnym poszanowaniu wyrażonej przez K. J. woli dobudowania 40 cm siatki, zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wsparcie na zalesianie (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), czyli akcie stanowienia prawa bezwzględnie obowiązującego. W rozporządzeniu tym brak jest przepisów, które stanowiłyby podstawę dla podjęcia czynności polegających na uzupełnieniu brakującej wysokości siatki. Organ II instancji podkreślił, że nie może również w sposób pozytywny odnieść się do proponowanych przez producenta wariantów przyznania płatności proporcjonalnie do obwodu grodzenia spełniającego warunek 2 metrów. Przepisy cyt. rozporządzenia nie pozostawiają żadnej uznaniowości w tym zakresie, określając wprost w § 13 ust. 2, że wsparcie na zalesianie, w części przeznaczonej na ogrodzenie uprawy leśnej, podlega zwrotowi w przypadku, gdy producent rolny nie wykonał tego ogrodzenia, jeżeli obowiązek jego wykonania wynika z planu zalesienia. Ustosunkowując się z kolei do kwestionowania przez stronę wykorzystanego do kontroli urządzenia GPS organ odwoławczy wyjaśnił, iż odbiornik ten uzyskał certyfikat Katedry Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie zaświadczający, iż jakość pomiaru wykonanego danym odbiornikiem jest przynajmniej równoważna wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, wynikające z zapisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, i tym samym może on być wykorzystywany do kontroli na miejscu. Z kolei odnosząc się do otrzymanych w wyniku obydwu kontroli wyników, organ II instancji wskazał, że różnica między powierzchnią zmierzoną w pierwszej (6,50 ha) i drugiej (6,57 ha) kontroli była nieznaczna, gdyż wyniosła 0,07 ha, przy tolerancji pomiaru wynoszącej odpowiednio dla pierwszej kontroli 0,18 ha i dla drugiej 0,20 ha. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż pierwsza kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości nie oznacza, że organ nie ma podstaw do uwzględnienia wyników z ponownej kontroli na miejscu. Ponieważ kontrola z dnia 14 kwietnia 2009r. została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i procedurami, a stwierdzenia niższej, niż wymagana, wysokości ogrodzenia nie kwestionuje sam producent, Kierownik BP w N. nad N. był zobowiązany do wznowienia postępowania i wydania decyzji opartej na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do prośby odwołującego o wskazanie konkretnego przepisu, który określałby jak długo powinna być uprawa leśna ogrodzona organ odwoławczy wskazał, że przepisy rozporządzenia nie regulują jak długo beneficjent programu zalesieniowego winien utrzymywać ogrodzenie. W braku takiego określenia należy przyjąć, zdaniem organu, że pomimo tego, iż uprawa leśna osiągnie wysoki stopień udatności jak i zwarcia wnioskodawca jest zobowiązany utrzymywać ogrodzenie przez cały okres pobierania płatności w ramach programu zalesieniowego. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego strona wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji "niezgodność z prawem, zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim Konstytucją III RP". W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ nie wydał decyzji w przepisanym terminie 30 dni, co automatycznie ją dyskwalifikuje. Zdaniem skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 19 listopada 2009r. Natomiast decyzja organu II instancji nadana została w dniu 21 grudnia 2009r., a więc po 30 dniach. W ocenie skarżącego opatrzenie decyzji datą 18 grudnia 2009r. nie świadczy o tym, że podjęto ją tego właśnie dnia, gdyż "18 jest wpisana długopisem, a więc można było dokonać tego wpisu 21 grudnia, czyli w dniu wysyłki, czyli po ustawowym terminie". Strona zarzuciła ponadto organowi, że nie udzielił odpowiedzi na wszystkie postawione przez nią pytania. Stanowisko organu o konieczności grodzenia uprawy przez cały okres pobierania świadczenia, w opinii skarżącego świadczy o barku wiedzy praktycznej, gdyż takie ogrodzenie spełnia swoje zadanie przez pierwsze lata od założenia uprawy. Końcowo strona podkreśliła, że za wykonaną pracę należy się zapłata, a ona taką pracę wykonała zgodnie z zaleceniami Nadleśnictwa Sz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na początek należy wskazać, że organ działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 5) kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten doczekał się już utrwalonej linii orzeczniczej i tak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5) kpa nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (wyrok z 4 września 2007r., I FSK 1120/06). Z kolei w innym orzeczeniu czytamy, że nie może być uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5) kpa brak określonych dowodów w aktach sprawy. Takie ujęcie "nowych okoliczności" i "nowych dowodów" byłoby zbyt daleko idące. Z uwagi zaś na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 kpa wykładania przesłanek wznowieniowych winna mieć charakter zwężający (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2008r., I OSK 64/07). W sprawie, za okoliczność pozwalającą na zastosowanie tego przepisu, organ uznał brak dwumetrowego ogrodzenia wokół obszaru zalesienia na części długości. W takim wypadku, organ stosownie do powołanego przepisu mógł uznać istnienie przesłanki wówczas, gdy łącznie wykazał to, że istnienie dwumetrowej siatki na całości ogrodzenia jest wymagane przez określone przepisy prawa materialnego oraz to, że brak takiego ogrodzenia nie był znany organowi, który wydał decyzję w 2005r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji ostatecznej z 2005r., z którego wynika, że organ miał już wtedy świadomość co do stanu siatki, jaką ogrodzono uprawę. Wówczas tak ustalony stan faktyczny (taki sam jak w marcu 2009r.) oceniono jako uprawniający do przyznania wsparcia. Zatem nie jest to okoliczność nowa. Nową staje się jedynie jej ocena. W takim wypadku brakuje uzasadnienia na to, że wystąpiła przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5) kpa i ze względu na wymóg łącznego ich wystąpienia, zbędnymi stają się dalsze wywody, co do tego, czy organ poprawnie uznał, że siatka inna niż dwumetrowa nie wystarczy do wypłaty wsparcia na zalesienie. Z drugiej strony, w odniesieniu do wywodów skarżącego, co do celowości wymogu założenia siatki określonej co do wysokości, a nie co do jej skuteczności, WSA stwierdza, że nie ma podstaw do tego, by pomijać jednoznaczne zapisy prawa, choćby zasługiwały na krytykę np. pod kątem tzw. zdrowego rozsądku. W systemie prawa polskiego przyjętą jest zasada domniemania racjonalności ustawodawcy i sąd bada orzeczenia organu pod kątem tego czy jest prawidłowe w świetle obowiązującego prawa, niezależnie od jakości tego prawa. Jakkolwiek stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to WSA nie znalazł w tej ustawie podstaw, poparcia dla twierdzeń skarżącego. Oczywistym dla Sądu jest to, że jeśli bezwarunkowym wymogiem prawnym na przyznanie świadczenia byłoby istnienie dwumetrowej siatki na całości, to jej brak oznacza brak podstaw do przyznania pomocy. Sąd nie pominął w swej analizie § 13 ust. 2 rozporządzenia na jakie powołano się w kontrolowanej decyzji, jednak uznał, że nie zwalnia to organu z poprawnego stosowania trybu, jaki wybrał do osiągnięcia zamierzonego skutku. W orzecznictwie przyjęto, że poprawnym jest w takim wypadku tryb wznowienia (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 października 2008r., I SA/Rz 573/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 września 2008r., I SA/Ol 186/08), ale w sprawach, gdzie organ nie miał wiedzy co do istotnych okoliczności przed wydaniem ostatecznej decyzji. Obecnie taka sytuacja nie występuje. Nawet jeśli ustawodawca nie wskazał wyraźnie w jakim trybie miałoby się odbyć stosowanie § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004r., to tryb wybrany przez organ musi odpowiadać jego założeniom. W sprawie nie wykazano, by zaistniały okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5) kpa, zatem uchylając decyzję ostateczną, naruszono art. 151 § 1 pkt 2) kpa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) i rozstrzygnięto, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.