I SA/Bd 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. Sołtysa Sołectwa Z. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku sołectwa Z.dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2019 roku postanawia: odrzucić skargę Sołtys sołectwa Z. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku sołectwa Z.c dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2019 roku. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając, że Rada Gminy Ś. pozbawiła mieszkańców sołectwa funduszu sołeckiego, który miał być przeznaczony na poprawę warunków życia mieszkańców sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący sołtys jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi, czy posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W art. 25 § 1 p.p.s.a. zamieszczono regulacje dotyczące zdolności sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (§ 1). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Analizując status sołtysa i sołectwa należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."). Z treści art. 5 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze m.in. sołectwa. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, a podstawą jego działania są uchwały organu uchwałodawczego – zebrania wiejskiego. Sołtys jest więc organem właściwym do reprezentowania sołectwa. Z przepisów u.s.g. wynika, iż jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej. Osobowość taką posiada tylko gmina, o czym stanowi art. 2 u.s.g. Wskazana jednostka samorządu terytorialnego, posiada także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto, rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Z powyższego wynika, że jednostka pomocnicza nie jest dodatkową, "subgminną" jednostką samorządu terytorialnego, nie ma atrybutów jednostki samorządu terytorialnego, samodzielności, ustawowo przypisanych jej zadań, własnego budżetu, nie ma odrębnej podmiotowości, w związku z tym nie jest jej przyznana ochrona podmiotowości i samodzielności w stosunku do gminy w szerszym zakresie niż wynikający z przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000r., sygn. akt II SA/Łd 1097/2000). W wyroku z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1591/12 NSA wskazał jednoznacznie, że zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). W świetle wyżej poczynionych wywodów sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ustawy p.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa (M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 63). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, tj. – jak w tym przypadku – z sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy (por. w tym względzie m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 71/95). Również w postanowieniu z dnia 30 listopada 2013r., sygn. akt II OZ 1107/12 NSA wskazał, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Wobec powyższego brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego. Dotyczy to również sołtysa, który jak wyżej wskazano, jest organem wykonawczym sołectwa. W konsekwencji skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.