I SA/Bd 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Liberda-Koczorowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Pismem z dnia [...]. R. L. wniósł o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wobec ZUS. Powołał się na bardzo trudną sytuację materialną swojej rodziny. Wraz z ojcem i siedemnastoletnim bratem pozostaje na utrzymaniu matki, która pobiera zasiłek dla bezrobotnych w wysokości [...] zł miesięcznie. Od maja br. pozostaje bez pracy, nie uzyskuje żadnych dochodów, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Z uwagi na trudną sytuację i brak środków finansowych zaprzestał realizacji układu ratalnego zawartego w marcu 2010r. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w dniu [...]. została wydana decyzja, w której odmówiono płatnikowi umorzenia należności, z uwagi na możliwość wdrożenia egzekucji z rachunku bankowego oraz za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Ponadto wskazano, że w [...]. strona uregulowała niedopłatę z tytułu podatku w urzędzie skarbowym. W tym kontekście przypomniano, że zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Pismem z dnia [...]. zobowiązany wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, o umorzenie należności na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne i potwierdził argumenty zawarte we wniosku z dnia [...]., gdzie poinformował o niezwykle ciężkiej sytuacji materialnej swojej oraz swojej rodziny. Jak wyjaśnił jedynym obecnie żywicielem czteroosobowej rodziny jest jego matka. Dodał przy tym, iż obecnie jest osobą bezrobotną i mimo usilnych starań w poszukiwaniu pracy nie uzyskał zatrudnienia. Stwierdził, że rynek pracy oferuje niewiele miejsc i to przede wszystkim dla osób niepełnosprawnych. Gdyby nie utrata pracy dalej by realizował spłatę zobowiązania z układu ratalnego. Jak wyjaśnił, działalność gospodarcza została zawieszona, a nie została wyrejestrowana gdyż zakładał, że w przypadku uzyskania pracy na zasadzie współpracy jest wymagane prowadzenie działalności gospodarczej. Jak poinformował nie wiedział, iż nie prowadzenie działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku może mieć wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. Zobowiązany podkreślił, iż w toku wykazania jego stanu materialnego przedstawił między innymi swoje zobowiązanie z tytułu niespłaconej raty pożyczki udzielonej mu przez P., którą to podjął na opłacenie egzaminów związanych z obroną pracy licencjackiej. Dodatkowo wskazał na fakt wypowiedzenia przez bank P. umowy rachunku co skutkuje zaprzestaniem obsługi tego konta przez bank. Wyjaśnił również, iż przedłożone kopie wpłat z tytułu zobowiązań podatkowych za rok 2008 i rok 2009 były dokonywane przez jego ojca zanim doznał udaru mózgu i osiągał niewielkie dochody z tytuły pracy zleconej. Decyzją z dnia [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia, [...]., nadal nie znajdując podstaw dla umorzenia wnioskowanych należności. Organ stwierdził, że mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i braku osób trzecich mogących współodpowiadać za powstały dług, istnieje możliwość wdrożenia egzekucji za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, przez co nie konkretyzuje się w tym przypadku przesłanka umorzenia zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 – bowiem na obecnym etapie nie można też przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Również wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w pkt 4a). W świetle przedstawionej sytuacji finansowej, zgodzono się, iż nie ma możliwości jednorazowego uregulowania zadłużenia, bez naruszenia, zaspokojenia podstawowych potrzeb. Podkreślono jednakże, że w [...]. uregulował on niedopłatę z tytułu podatku w Urzędzie Skarbowym. W związku z powyższym ponownie zaznaczono, iż zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i powinny podlegać zaspokojeniu przez innymi należnościami (art.24 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego nie jest szczególnie drastyczna, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło dochodów nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec ZUS. Podkreślił, że należy wziąć pod uwagę możliwość podjęcia pracy zarobkowej przez stronę i spłaty zaległości w dłuższym okresie, w ratach ustalonych w takiej wysokości, by nie stanowiły zbytniego obciążenia dla budżetu domowego. Na zakończenie ZUS wskazał na instytucję uznania administracyjnego, która znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie, a zgodnie z którą organy rozpatrując sprawę dotyczącą umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych lub § 3 rozporządzenia, wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3a tej samej ustawy, dysponują prawem do odmowy umorzenia, nawet w przypadku zaistnienia którejkolwiek, lub nawet kilku z przesłanek zamieszczonych w tych regulacjach. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie wdrożenia działań egzekucyjnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W jego ocenie, spełnia on ustawowy wymóg dopuszczający możliwość zastosowania ulgi z art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy o sus. oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s., oraz działając w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kierując się treścią wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne przede wszystkim zwrócić uwagę należy na art. 28 u.s.u.s. przewidujący ustawowe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi: "(...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Zakład ma zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek umarzania należności z tytułu składek, nawet w przypadkach spełnienia ustawowych przesłanek do umorzenia. Wobec przywołanej argumentacji, wspartej stosownymi regulacjami, stwierdzić należy, że w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie w okolicznościach faktycznych sprawy nie skonkretyzował się żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Nie mniej jednak wskazać jednak należy, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego ze względu na zaistnienie przesłanki wynikającej z rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. ), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z powołanym § 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, w świetle powołanych zapisów rozporządzenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku zaistnienia przesłanki do umorzenia może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Paragraf 3 pkt 1 rozporządzenia wymaga od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podczas procedowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych Zakład przyjął, że skarżący znajduje się w bardzo trudnej sytuacji majątkowej. Sąd rozpoznający skargę ocenę te podziela. Sytuacja skarżącego przedstawia się następująco: nie osiąga on żadnych dochodów, nie ma majątku, nie udało się mu zrealizować układu ratalnego. Wraz z chorym ojcem i uczącym się bratem są na utrzymaniu matki, która otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 611,36 zł. Taki stan rzeczy niewątpliwie wypełnia przesłankę do umorzenia pomieszczoną w § 3 pkt 1 rozporządzenia, która przewiduje umorzenie, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mimo ustalenia istnienia w stanie faktycznym sprawy przesłanki do umorzenia należności z tytuł składek wynikającej z § 3 pkt 1 rozporządzenia Zakład miał prawo, jak wcześniej już powiedziano, orzekając w warunkach uznania administracyjnego do odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Dodać do tego wypada, że dokonując takiego rozstrzygnięcia nie naruszył zastosowanych przepisów prawa. Wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wszelkie dokumenty złożone przez stronę oraz wszelkie podniesione przez nią okoliczności. W sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów dokonał jego oceny. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ - wskazując na przedwczesny charakter ewentualnej decyzji pozytywnej - dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Wskazać przy tym należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. M.Łent D.Dudra U.Wiśniewska