I SA/Bd 167/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę [...]złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ś. prowadził postępowanie egzekucyjne z praw majątkowych zobowiązanego - J. G. oraz jego małżonki - A. G. z majątku wspólnego, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...] wystawionego przez D. T.. Tytuł wykonawczy obejmował nienależnie pobraną płatność z tytułu zalesienia gruntów rolnych w kwocie należności głównej [...] zł orzeczoną w decyzji z dnia [...]. nr [...]. W toku postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ś. zawiadomił o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. W dniu [...]. do Urzędu Skarbowego w Ś. wpłynęło pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym zwrócono się o wycofanie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...]. W konsekwencji powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ś. postanowieniem z dnia [...]. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o ww. tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ś. obciążył wierzyciela - D. T. kosztami egzekucyjnymi powstałymi w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]. nr [...]. Organ ustalając kwotę kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł wskazał na koszty wynikające z opłaty manipulacyjnej w wysokości [...] zł oraz z zajęcia rachunku bankowego w wysokości [...] zł. W złożonym zażaleniu skarżący wniósł o odstąpienie od ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego lub zmianę ich wysokości. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14 wierzyciel stwierdził, że koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...]zł pozostają w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, co narusza równowagę między interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Zdaniem strony, obciążenie państwowej osoby prawnej i zarazem jednostki budżetowej obowiązkiem uiszczenia tak wysokich kosztów postępowania egzekucyjnego na rzecz innego organu administracji publicznej jest gospodarczo nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przytaczając treść art. 64 § 1 pkt 4, art. 64c § 4, art. 64 § 6, art. 64c § 6a pkt 2 oraz art. 64 § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." wskazał, że w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne związane z przedmiotowym tytułem wykonawczym zostały naliczone w łącznej kwocie [...]zł i wynikały z: zajęcia rachunku bankowego (5% od kwoty [...]zł stanowiącej sumę należności głównej i odsetek za zwłokę na dzień sporządzenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności) - [...] zł oraz opłaty manipulacyjnej (1% od kwoty [...]zł stanowiącej sumę należności głównej i odsetek za zwłokę na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego) - [...] zł. Odnosząc się do przywołanego w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r. o sygn. akt SK 31/14 organ stwierdził, że skutkiem wyroku jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Innymi słowy wyrok zakresowy nie wywołał skutków prawnych uchylających przepisy. W związku z tym art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli więc do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie obowiązujących przepisów. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku podniósł, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin, w tym również opłat. Jednak w tym sposobie określenia wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Nie ma znaczenia, że podmiotem tym jest inny organu administracji publicznej finansowany ze środków publicznych. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. W konsekwencji powyższego organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo określono wysokość kosztów egzekucyjnych, tj. zgodnie z wymienionymi przepisami ustawy. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. zarzucając naruszenie art. 64c §4 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł oraz obciążenia nimi wierzyciela. Uzasadniając skargę wierzyciel podniósł, że stosowanie stawek opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych nie budzi zastrzeżeń co do zasady, lecz nie może to doprowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który powinien być określony przez ustawodawcę. Skarżący stwierdził, że końcowe ustalenie opłat i wydatków winno być spójne z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi. W niniejszej sprawie organ mimo podjętego działania nie dokonał skutecznych czynności egzekucyjnych, albowiem rachunek bankowy zobowiązanego zajęty był już wskutek działań komorników sądowych. Trudno zatem uznać, że czynności egzekucyjne na dzień umorzenia egzekucji były w jakimkolwiek stopniu skuteczne. Posłużenie się zatem miernikiem w postaci procentowej, liczonym w sposób matematyczny od wartości zgłoszonej do egzekucji wierzytelności, jest całkowicie bezpodstawne. Zdaniem skarżącego, nie ma racji organ uznając, że skoro do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie dotychczasowych (obowiązujących) przepisów. Gdyby przyjąć to za regułę, to wydawane przez organy rozstrzygnięcia na podstawie wadliwych przepisów naruszałyby zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji RP. Trudno zatem przyjąć, że organy działały zgodnie z tą zasadą oraz nadrzędną zasadą ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego. W ocenie strony, w przedmiotowym postępowaniu doszło do całkowitego zerwania związku pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego (a właściwie ich brakiem) a wysokością ponoszonych kosztów za dokonanie tych czynności, zaś zasądzone koszty przestały być adekwatnym wynagrodzeniem organu za podjęte czynności, a stały się dodatkową sankcją pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 718, t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Istotą rzeczy w poddanej sądowej kontroli sprawie było zastosowanie art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018r., poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." w związku z art. 80 § 1 u.p.e.a. poprzez obciążenie wierzyciela opłatami w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a. w sytuacji, gdy doszło jedynie do zajęcia rachunku bankowego. Na początek WSA uznał, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowy i nie budził wątpliwości Sądu. W toku postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał w dniu [...]. zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego w [...]. W odpowiedzi [...] [...] S.A. poinformował organ egzekucyjny, że nie prowadzi rachunku bankowego dla zobowiązanego i jego małżonki. Z kolei [...] [...] S.A. poinformował, że nie prowadzi rachunku bankowego dla A. G., zaś wierzytelność z rachunku bankowego zobowiązanego została zajęta przez komorników sądowych. W zakresie przywołanego w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 16 sierpnia 2016 r., poz. 1244 organ wskazał na jego zakresowy charakter. W jego ocenie wyrok dotyczący pominięcia ustawodawczego miał jedynie skutek zobowiązujący ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Wyrok ten nie spowodował utraty mocy obowiązującej regulacji. Jego skutkiem było jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Innymi słowy wyrok zakresowy nie wywołał skutków prawnych uchylających. W związku z tym przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli więc do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie obowiązujących przepisów. Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, przedmiotowe koszty egzekucyjne stanowią opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego stanowiącą 5% kwoty egzekwowanej należności oraz opłatę manipulacyjną w wysokości 1% dochodzonej należności i Naczelnik Urzędu Skarbowego określił te koszty na podstawie obowiązujących przepisów. Zauważono, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podniósł, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin, w tym również opłat. Jednak w tym sposobie określenia wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Nie ma znaczenia, że podmiotem tym jest inny organ administracji publicznej finansowany ze środków publicznych. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Przywołano przy tym art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przywołano również art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek należy przyznać rację organom, iż co do zasady nie bierze się pod uwagę indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza i nie ma znaczenia, że podmiotem tym jest inny organ administracji publicznej, to jednak w ocenie Sądu stanowisko, jakoby wskazane przepisy należało nadal stosować, gdyż ustawodawca do tej pory nie wprowadził nowego uregulowania, jest błędne. Postanowienia organów I i II instancji zostały wydane w czasie, gdy przepisy te nie korzystały już z domniemania konstytucyjności, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty. Zgodzić się należy z organem co do tego, że wyrok ten nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego przepisu, albowiem przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa i nie traci mocy. Jednakże organ nie dostrzegł, że przepis taki od chwili ogłoszenia orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w granicach takich, jakie zostały określone w wyroku Trybunału. Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu, a w pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał - należy go nadal stosować. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17. Nadto organy powinny uwzględniać skutki przywołanego orzeczenia z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Tym samym stwierdzenie niekonstytucyjności zastosowanego przez organy w niniejszej sprawie przepisu skutkuje niemożliwością zastosowania takiego przepisu zarówno przez Sąd jak i przez organ w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Bierna postawa ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania prawa z naruszeniem Konstytucji. Z uwagi na powyższe, do momentu, gdy ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Zatem organ ustalając wysokość opłat miał obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W kontrolowanej sprawie organy pominęły kwestę niekonstytucyjności wskazanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy zastosowały art. 64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a. i wskazaną tam wysokość kosztów, nie odnosząc się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania, jak również nie odniosły się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie stanowiły sankcji finansowej. Ustalając wysokość opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w zakresie kwestionowanym przez stronę efektywność działań organu była zerowa – zajęcia nie doprowadziły do skutecznego wyegzekwowania długu. Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Opłata egzekucyjna o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Stanowiska organu nie uzasadnia treść art. 80 i następnych u.p.e.a. Z art. 80 § 2 wynika, że zajęcie wierzytelności obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, mimo iż w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć rachunku bankowego zobowiązanego, to jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Natomiast przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie samego rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W tej sytuacji, jeżeli nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma także podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15). Mając powyższe na uwadze sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.