I SA/Bd 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Chowańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016r. sprawy ze skargi G. G. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Uchwałą z dnia 25 listopada 2015r. nr XXI/345/15 Rada Miasta Bydgoszczy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.), w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.) ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż nie istnieją wymogi prawne w zakresie konsultacji przedmiotowej uchwały. Nowe stawki opłat zostały określone w oparciu o sporządzoną przez wyspecjalizowaną firmę konsultingową analizę finansową systemu gospodarki odpadami w Mieście Bydgoszczy i kalkulację opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 stycznia 2016r. do 31 grudnia 2019r. Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016r. W złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący zarzucił naruszenie prawa podczas uchwalania tej uchwały, tj. art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta Bydgoszczy, jako projektodawca, skierował projekt uchwały bez jakichkolwiek kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kalkulacja nie była również elementem uzasadnienia do projektu uchwały, poza stwierdzeniem, iż stawki opłat zostały określone przez bliżej nieokreśloną firmę konsultingową. Rada Miasta w dniu 25 listopada 2015r. w głosowaniu tak przygotowaną uchwałę przyjęła. Część radnych domagała się podczas prac odpowiedniej Komisji i podczas posiedzenia Rady Miasta przekazania odpowiednich kalkulacji stawek za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prezydent odmówił radnym wglądu do tych kalkulacji. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia prawa, podczas uchwalania tej uchwały tj. art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie strony, ukrywanie przed radnymi i mieszkańcami Bydgoszczy kalkulacji, na podstawie których uchwalono tak drastyczną podwyżkę stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (stawka za odpady komunalne, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny jest najwyższa w Polsce, wynosi 39 zł i jest ponad 300% większa niż w Łodzi), nasuwa uzasadnione podejrzenie, że część danych w tych kalkulacjach nie jest zgodna z prawem. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2015r. nr XXIII/4I8/15 Rada Miasta Bydgoszczy odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Rady, wzywający do usunięcia naruszenia prawa nie wykazał, kogo i jaki interes prawny narusza uchwała Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015r. nr XXI/345/15. Ponadto Rada podniosła, iż przepis art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach milczy na temat konieczności przygotowywania jakiejkolwiek analizy, a tym bardziej stopnia szczegółowości tej analizy. Przepis wymaga, aby przed podjęciem decyzji Rada znała koszt funkcjonowania systemu, co też się stało. Ponadto Rada wskazała, że dokumenty stojące u podstaw decyzji Rady (materiały robocze i analizy) są dostępne w trybie prawem przepisanym. Przepisy odrębne milczą na temat konieczności zawierania w uzasadnieniu uchwały w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jakichkolwiek kalkulacji. W skardze strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały zarzucając jej naruszenie art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wcześniejszego doręczenia radnym dokumentu sporządzonego przez D. sp. z o.o. w G. pt. "Aktualizacja analizy finansowej systemu gospodarki odpadami komunalnymi w świetle wyników postępowania przetargowego na odbieranie odpadów komunalnych w okresie od 01 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2019 r." tj. bez możliwości zapoznania się z kalkulacją, wyliczeniami oraz wariantami stawek i kosztów gospodarowania odpadami. Ponadto skarżący zarzucił uchwale naruszenie § 131 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez brak przedstawienia w treści uchwały i uzasadnieniu szczegółowej kalkulacji kosztów gospodarowania odpadami, będącej podstawą tak drastycznej podwyżki przedmiotowych opłat. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała nie zawiera jakichkolwiek informacji na temat tego, na jakiej podstawie wyliczono wyższe stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności tego, jakie okoliczności i dane zadecydowały o tak drastycznym wzroście opłat. Skarżący podniósł, że radni przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie mieli możliwości szczegółowego zapoznania się z kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i przeanalizowania przyczyn prognozowanej konieczności podwyżek opłat. Podejmując zaskarżoną uchwałę bez możliwości wcześniejszego zapoznania się z kalkulacją radni nie mieli możliwości skonfrontowania przedstawionych tam wyliczeń i wariantów z ewentualnymi wyjaśnieniami przedstawiciela firmy sporządzającej kalkulację. Radni nie znając szczegółów kalkulacji, w tym prawie 2 milionowej nadwyżki za poprzedni okres funkcjonowania systemu odbioru odpadów, pozbawieni zostali również możliwości dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy kalkulacji stawki. Skarżący zarzucił również rozbieżność wyliczeń i kalkulacji analizy finansowej, gdzie wskazano, iż na dzień 31 lipca 2015r. system gospodarki odpadami obejmował 308.402 mieszkańców Bydgoszczy, podczas gdy z danych GUS z dnia 30 września 2014r. wynika, że Bydgoszcz liczy 358.337 mieszkańców. Z powyższego wynika , iż ok. 50.000 mieszkańców nie było uwzględnionych przy przyjmowaniu stawek i kalkulacji. Dodatkowo skarżący podniósł, iż brak szczegółowej kalkulacji kosztów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej, albowiem nie wyjaśnia potrzeby wprowadzenia przedmiotowych podwyżek opłat oraz przesłanek określenia ich na przyjętym w uchwale poziomie. Końcowo skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny w niniejszej sprawie wynika z tego, że jest mieszkańcem Bydgoszczy, jako właściciel lokalu mieszkalnego został obciążony wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bydgoszczy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, skarżący nie wykazał i nie udowodnił interesu prawnego do wzruszenia uchwały, albowiem poza oświadczeniem, co do miejsca zamieszkania, brak jest w skardze dowodów potwierdzających zamieszkanie skarżącego na obszarze gminy oraz ponoszenia opłat według starych i obowiązujących stawek. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych Rada wskazała, że przed podjęciem uchwały winna wziąć pod uwagę prawem przewidziane informacje, przy czym sposób prezentacji wymaganych danych (ustna, pisemna, multimedialna) jest rzeczą wtórną, choćby w obliczu możliwości zadawania pytań i dociekania poszczególnych kwestii w drodze debaty prowadzonej na forum Rady. Rada zwróciła uwagę, że oprócz prezentacji zawierającej wymagane dane, do dyspozycji radnych był Dyrektor Biura Zarządzania Gospodarką Odpadami Komunalnymi oraz autor analizy. Materiały dotyczące kalkulacji stawek były przedstawione na komisjach radnych oraz przeprowadzone zostały konsultacje społeczne. Zdaniem Rady, skarżący nie może stawiać zarzutu naruszenia art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszego doręczenia radnym dokumentu sporządzonego przez D. sp. z o.o. w G., albowiem uchwała zapadła w akcie głosowania wymaganą większością głosów. Interes prawny skarżącego, nawet gdyby istniał, nie rozciąga się na proces uchwałodawczy organu i prawa radnych. Nie bez znaczenia są również szczegóły procesu uchwałodawczego i osoba projektodawcy aktu. Inicjatywa w omawianej kwestii spoczywała w rękach organu wykonawczego w osobie Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Organ wykonawczy, posiłkując się opracowaniem wyspecjalizowanych przedsiębiorców, przedstawił analizę uwzględniającą prawem wymagane elementy. Projekt uchwały został przedstawiony wraz z analizą Radzie, która po dyskusji podjęła zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do kwestii liczby mieszkańców miasta, Rada wskazała, że liczba mieszkańców Bydgoszczy w ilości 308.402 osób jest zgodna z danymi wynikającymi ze złożonych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustosunkowując się do zarzutu 2 milionowej nadwyżki za poprzedni okres funkcjonowania systemu Rada wyjaśniła, że kwota ta powstała z wpłat właścicieli nieruchomości, którzy płacili za okres dłuższy niż miesiąc - np. za cały rok. Ponadto nastąpił wzrost kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi za sprawą nowych wydatków, które powstały w wyniku nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie 1 lutego 2015r. Do kosztów systemu zaliczono koszty usuwania tzw. "dzikich wysypisk" i koszty edukacji ekologicznej. Nastąpił też wzrost ilości odpadów odbieranych z terenu miasta. Nadwyżka ta została uwzględniona w kalkulacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 stycznia 2016r. Końcowo Rada podniosła, że wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym także poprzedzający je tryb konsultacji, poddane był nadzorowi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, które prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zgłosiło żadnych zastrzeżeń, co do wysokości i sposobu kalkulacji stawki opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co nastepuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Skarga złożona przez G. G. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 z późn. zm) jest dopuszczalna. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Posiadanie legitymacji do złożenia skargi w tym trybie wymaga więc wykazania dwóch przesłanek: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżony akt. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest mieszkańcem miasta Bydgoszcz i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym, w kontekście zakresu i przedmiotu regulacji zaskarżonej uchwały należy przyjąć, iż skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny legitymujący go do jej zaskarżenia. Wniesiona w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym skarga spełnia także warunki wynikające z art. 53 § 2 p.p.s.a., została bowiem wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy Nr XXI/345/15 z dnia 25 listopada 2015r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi podjęta została na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 , oraz art. 6j ust 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013, poz. 1399 ze zm. dalej jako "ustawa z września 1996r."). Uchwała w § 3 określa wysokość opłaty za odbiór zmieszanych odpadów komunalnych uiszczaną przez właścicieli nieruchomości na 13 zł miesięcznie w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny i na 39 zł miesięcznie gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Przepis art. 6k ust. 2 ustawy z września 1996r. stanowi, że rada gminy określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi , bierze pod uwagę : 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z kolei przepis art.6r ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazuje, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu. W świetle powyższych przepisów, nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą naruszenia art. 6 k ust. 2 ustawy z września 1996r. polegające, zdaniem strony, na podjęciu zaskarżonej uchwały bez wcześniejszego doręczenia radnym dokumentu sporządzonego przez D. sp. z o.o w G. zatytułowanego "Aktualizacja analizy finansowej systemu gospodarki odpadami komunalnymi" dodatkowo skarżący podnosi, że rada nie uwzględniła rzeczywistej liczby mieszkańców zamieszkujących Bydgoszcz. Podkreślić należy, że przepis art. 6k ust. 2 ustawy z września 1996r. stanowi wprost, że rada określając stawki opłaty bierze pod uwagę określone prawem kwestie. Rada musi mieć co najmniej możliwość zapoznania się z parametrami wymaganymi przez ustawę, niezależnie od formy prezentacji tych składników. "Branie pod uwagę'" rozumieć zatem należy, jak konieczność oparcia stawek o kalkulację uwzględniającą liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji na sesji rady w dniu 25 listopada 2015r. radnym została zaprezentowana multimedialna prezentacja dotycząca analizy systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (zał. do protokołu z sesji rady). Na stronie 6 prezentacji przedstawiono tabelaryczne zestawienie dotyczące ilości mieszkańców oraz masy odpadów zebranych w latach 2014-2015, na str. 7 prezentacji przedstawiono ilość masy odpadów odebranych i koszty systemu w latach 2014-2015, natomiast na str. 11-12 po analizie dotychczasowych danych przedstawiono prognozowaną masę odpadów w latach 2015-2019 oraz prognozowane koszty systemu, podsumowując przedstawiono proponowane stawki opłat. Jak wynika z protokołu z sesji rady prezentacja ta była podstawą do dyskusji w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w której oprócz autora zaprezentowanej analizy brał udział także Dyrektor Biura Zarządzania Gospodarką Odpadami Komunalnymi. Z wypowiedzi radnych w trakcie dyskusji wynika także, że materiały dotyczące kalkulacji stawek były przedstawione radnym na komisjach. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6k ust. 2 ustawy z września 1996r. Uchwała zapadła w akcie głosowania wymaganą większością głosów a przed jej podjęciem radni zostali zapoznani i poddali dyskusji wszystkie czynniki wskazane w art. 6k ust. 2 ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii rzetelności wyliczeń i kalkulacji zawartych w analizie finansowej systemu gospodarki odpadami w Mieście Bydgoszczy, w części dotyczącej liczby mieszkańców Bydgoszczy wskazać należy, że przyjęta w kalkulacji liczba mieszkańców Bydgoszczy w ilości 308.402 osób jest zgodna z danymi wynikającymi ze złożonych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt K 17/12, stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być ustalana arbitralnie. Rada gminy zobowiązana jest wziąć pod uwagę ustawowo określone kryteria w tym liczbę mieszkańców czy ilość wytwarzanych odpadów. Elementy te nie mają jednak charakteru stałego i nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie danych przez właściwe organy władzy publicznej. Zatem nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa w sytuacji gdy przy kalkulacji stawek opłat oparto się nie na statystykach prowadzonych przez Główny Urząd Statystyczny, a na konkretnych danych wynikających ze złożonych przez mieszkańców deklaracji. Ustosunkowując się do zarzutu 2 milionowej nadwyżki za poprzedni okres funkcjonowania systemu organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę , że kwota ta powstała z wpłat właścicieli nieruchomości, którzy płacili za okres dłuższy niż miesiąc - np. za cały rok. Nadwyżka ta została uwzględniona w kalkulacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 stycznia 2016 roku. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisu § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" . Uchwała nr XXI/345/15 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawiera stosowne uzasadnienie. Przepisy określające zasady techniki prawodawczej nie precyzują szczegółów i stopnia sformalizowania uzasadnienia takiej uchwały, w przeciwieństwie np. do uzasadnienia projektu ustawy. Uchwała, zgodnie z odesłaniem zawartym w § 143 rozporządzenia, ma mieć uzasadnienie. Zaskarżona uchwała uzasadnienie posiada. Z uzasadnienia wynikają motywy, jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, podobnie jak i przepisy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym nie wspominają o tym, że jakiekolwiek opracowania, czy dokumenty, w szczególności pochodzące od osób trzecich a którymi kierowała się Rada w procesie uchwałodawczym mają stać się obligatoryjną częścią uzasadnienia. Dokumenty takie mają charakter informacji publicznej i są dostępne na warunkach opisanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność natomiast posiłkowania się przez radę wyliczeniami sporządzonymi przez zewnętrzne podmioty specjalizujących się w danej problematyce jest rzeczą akceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (- vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.01.2014 r., sygn. akt I SA/Bk 525/13, czy też przedstawiony przez skarżącego wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.01.2014 r., sygn. akt I SA/Bk 524/13). Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. E. Kruppik – Świetlicka Z. Pietrasik U. Wiśniewska