I SA/Bd 196/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Inne na rzecz A. T. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z przeprowadzoną, w dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] października 2020 r., w Niepublicznym Przedszkolu "P. " w B. (dalej także Przedszkole) prowadzonym przez A. T. (dalej także Skarżąca, Strona), kontrolą w zakresie prawidłowości podawania liczby uczniów do systemu Obsługi Dotacji Placówek Niepublicznych (ODPN), na których organ dotujący przekazywał w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2019 r. dotacje oświatowe oraz prawidłowość wykorzystania dotacji w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2019 r. - sporządzono dnia [...] stycznia 2021 r. protokół. W podsumowaniu kontroli w punkcie dotacje pobrane w nadmiernej wysokości stwierdzono, iż: Niepubliczne Przedszkole "P." w B. pobrało w kontrolowanym okresie dotację w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie [...]zł, z czego kwota [...]zł dotyczy 2018 r., kwota [...]zł dotyczy 2019 r. Jednocześnie wskazano, iż pobrane w nadmiernej wysokości dotacje w łącznej kwocie [...]zł podlegają zwrotowi na wskazany rachunek M. B., w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania tychże dotacji w nadmiernej wysokości, a odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości. Skarżąca w dniu [...] stycznia 2021 r. potwierdziła otrzymanie protokołu i w tym samym dniu podpisała protokół. P. z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżąca wniosła Zastrzeżenia do protokołu kontroli w Niepublicznym Przedszkolu "P." w B., składając merytoryczne wyjaśnienia do stwierdzonych przez kontrolujących przypadków pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, wykazując błędne ustalenia w tym zakresie. Strona stwierdziła, że cyt. "... wnoszę zastrzeżenia co do ustaleń dotyczących pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, łącznie w kwocie określonej na [...] zł i proszę o usunięcie tych błędnych zapisów z protokołu kontroli. Jednocześnie informuję, że wykazaną w protokole kwotę przelano na konto Urzędu M. B.. Proszę o pozytywne rozpatrzenie mojego wyjaśnienia i jednocześnie zwrot wpłaconej kwoty". W dniu [...] marca 2021 r. Prezydent M. B. w "Wystąpieniu pokontrolnym" skierowanym do Skarżącej, jako prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "P." w B., stwierdził, że protokół kontroli został podpisany przez organ prowadzący w dniu [...] stycznia 2021 r., a do dnia podpisania protokołu nie wniesiono zastrzeżeń do protokołu. Jak podał Prezydent w dniu [...] lutego 2021 r. organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "P." w B.: dokonał zwrotu na rachunek bankowy Urzędu M. B. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł oraz wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli. W związku z tym, jak stwierdził Prezydent organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "P." w B. podpisując protokół z kontroli zgodnie z § 13.1 Regulaminu uchwały Rady M. B. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie B. przez inne niż M. B. osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania - utracił prawo zgłaszania pisemnych zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta M. B. o cyt. "wszczęcie postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości". Strona stwierdziła, iż nie zgadza się z ustaleniami protokołu kontroli oraz wystąpienia pokontrolnego co do zwrotu kwoty [...]zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Podkreśliła przy tym, iż dokonała wpłacenia tej kwoty, ale wyłącznie w celu zatrzymania biegu odsetek ustawowych, a wpłata nie miała woli ani charakteru uznania zasadności ustaleń kontroli i wystąpienia pokontrolnego w tym zakresie. Strona wniosła żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego co do orzeczenia kwoty [...]zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, z uwagi na przysługujące odpowiednie prawa udziału w postępowaniu, poprzez wnoszenie odwołań i skarg. Prezydent M. B. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 r. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu kwoty nadpłaty z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2018 i 2019, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2018/2019 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji, wskazując przesłanki jakimi się kierował podejmując swoje rozstrzygnięcie podkreślił, iż Skarżąca podpisała protokół kontroli, co spowodowało automatycznie wygaśnięcie uprawnienia do złożenia do niego zastrzeżeń, stosownie do § 13 uchwały Rady Miasta z dnia 19 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkól i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, dlatego też podpisanie protokołu kontroli spowodowało, że organ nie dokonał rozpatrzenia pisma określonego jako "Zastrzeżenia do protokołu kontroli", skoro w dacie ich złożenia Stronie nie przysługiwało do tego uprawnienie. Ponadto, jak wywiódł organ, podpisanie protokołu kontroli i uiszczenie w całości kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości stanowi wyraz braku kwestionowania poczynionych przez kontrolujących ustaleń faktycznych oraz wniosków w zakresie istnienia podstaw do zwrotu dotacji. Na tej podstawie organ stwierdził, że wpłata dokonana przez Stronę nie stanowi nadpłaty, a spełnienie ciążącego na niej zobowiązania w pełnej wysokości. Zatem skoro, w ocenie organu, nadpłata nie powstała to nie ma podstaw do dokonania na rzecz Strony jej zwrotu. W wyniku złożonego przez Stronę odwołania Inne (dalej także: Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium oceniło, że odwołanie jest zasadne, bowiem organ pierwszej instancji zmienił żądanie Strony zawarte jednoznacznie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. jako wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości, natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Strona nie żądała stwierdzenia nadpłaty z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za rok 2018 i 2019 w kwocie [...]zł – a takie to postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone przez Prezydenta M. B.. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent M. B. zawiadomił Stronę o kontynuowaniu i rozszerzeniu zakresu postępowania przekazanego do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. odmówił określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości przez Skarżącą, będącą organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P." w B.. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Inne utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z żądaniem Strony. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ten uznał, że wydanie wnioskowanej decyzji nie ma podstawy prawnej. Kolegium podkreśliło, że organ administracji nie jest związany podaną przez Stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie. Intencją Skarżącej było rozpoznanie merytoryczne sprawy, co też zostało uczynione. Organ zaznaczył, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) – dalej "u.f.p." – wynika z mocy prawa. W przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Dlatego też, decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest decyzją deklaratoryjną, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), a zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którą jest pobranie środków w nadmiernej wysokości, ponad to co się zgodnie z przepisami prawa (umową) beneficjentowi należało lub w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Tym samym, w przekonaniu Kolegium, do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, gdyż decyzja obowiązku tego nie tworzy. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje bowiem niezależnie od tego, czy w sprawie wydana została czy też nie decyzja nakazująca jej zwrot. Organ podniósł, że w sprawie kluczowa jest okoliczność, iż Skarżąca w dniu [...] lutego 2021 r. uiściła na rachunek bankowy Urzędu M. B. sumę [...] zł stanowiącą zwrot kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, a określoną w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. Z tego też względu, organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji zgodnie z żądaniem Strony, gdyż zobowiązanie Skarżącej wygasło poprzez zapłatę (dział III, rozdział 7 Ordynacji podatkowej, art. 59 § 1 pkt 1). Z powyższych względów, Kolegium przyznało rację organowi pierwszej instancji, iż obowiązek wydania decyzji (mając na względzie jej deklaratoryjny charakter) nie powstaje w przypadku, gdy dotacja została zwrócona w terminie, a w konsekwencji nie zostały naliczone żadne odsetki. Jednocześnie, prawidłowe jest także stanowisko, że skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to wobec jego wygaśnięcia poprzez zapłatę - nie ma konieczności wydawania decyzji nakazującej ten zwrot. Ponadto, w ocenie Kolegium, zasadne jest także stwierdzenie organu pierwszej instancji, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Strona nie jest zobowiązana do zapłaty na rachunek M. B. żadnej kwoty z tytułu dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości. Nie można więc takiej kwoty określić, jako że zobowiązanie Strony do zwrotu konkretnej sumy pieniężnej musi wynikać z poczynionych w sprawie ustaleń i znajdować swoje oparcie w przepisach prawa. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji, mając na uwadze żądanie Strony, które zasadnie odmówił określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż obecnie nie istnieje kwota przypadająca do zwrotu z tego tytułu. Dlatego też, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – dalej "k.p.a.", ponieważ prowadził postępowanie zgodnie z wnioskiem Skarżącej, tylko w efekcie końcowym poczynił odmienne od Strony ustalenia. Jednocześnie, w ocenie organu, nie sposób przyznać racji Stronie o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez nierzetelne i niepełne uzasadnienie decyzji, gdyż jak podnosi Strona, decyzja i uzasadnienie nie dotyczą wniosku Strony - tylko z tego względu, iż decyzja i jej uzasadnienie nie spełniają oczekiwań Skarżącej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie naruszył także art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy oraz realizując prawa zawarte w art. 9 i 10 k.p.a. zapewnił Stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Następnie, odnosząc się do kolejnych zarzutów Skarżącej w zakresie: . cyt. "naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wewnętrzne dokumenty kontroli w postaci protokołu z kontroli, wystąpienia pokontrolnego czy wyników kontroli stanowią dokumenty urzędowe, podczas gdy stanowią one jedynie normalne dowody, dowody w sprawie, podlegające badaniu i ocenie na równi z innymi dowodami w postępowaniu o stwierdzenie zwrotu dotacji" oraz . błędnego uznania "notatek służbowych" za dowód w postępowaniu administracyjnym Kolegium, na podstawie akt sprawy stwierdziło, iż kwestionowany protokół kontroli wraz z załącznikami przekazano Stronie, która w dniu [...] stycznia 2021 r. podpisała protokół, tracąc w tym momencie uprawnienia do złożenia zastrzeżeń. Jednocześnie protokół ten wraz załącznikami został prawidłowo włączony do akt niniejszej sprawy, podczas prowadzonego postępowania administracyjnego (postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2021 r.). W trakcie postępowania, Strona nie przedstawiła natomiast dowodów mających potwierdzać jej stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że protokół kontroli, który zawiera ustalenia co do stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stosownie do art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić. Nie można natomiast przyjąć, że do obalenia tego domniemania wystarczające jest samo twierdzenie Strony o nieprawdziwości wynikających z niego okoliczności, jeśli nie przedstawia ona w tym zakresie stosownych dokumentów podważających dokonane przez organ ustalenia. W ocenie SKO, jak wynika z materiału dowodowego w sprawie - Strona nie obaliła domniemania wynikającego z charakteru dokumentu urzędowego, a Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w sporządzeniu ww. dokumentów. Tym samym organ odwoławczy uznał ww. dokumenty za źródło zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych. Ponadto, w zakresie powoływanych argumentów dotyczących błędnego uznania za dowód notatek służbowych z przeprowadzonych rozmów telefonicznych z rodzicami dzieci Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a., w ocenie Kolegium, organ I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni norm postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż mając oparcie we wskazanym przepisie, zgodnie z prawem, przyjął dla potrzeb sprawy, że dowodem w niej może być notatka służbowa. Jednocześnie, Kolegium zauważyło, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy oraz dowody na podstawie, których ustalono, iż dotacje pobrane w sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r. na 9 dzieci były pobrane w nadmiernej wysokości. Organ pierwszej instancji ustalił, że dzieci w sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r. nie uczęszczały do Przedszkola, rodzice nie uiścili opłaty za korzystanie z usług Przedszkola w sierpniu 2018 r. i w sierpniu 2019 r., dzieci od nowego roku szkolnego nie kontynuowały nauki w Niepublicznym Przedszkolu "P.". Dokumentami potwierdzającymi te okoliczności są: wykazanie dzieci w systemie ODPN i wypłacenie przez organ dotujący dotacji za sierpień 2018 r. i sierpień 2019, dokumentacja przebiegu nauczania, na podstawie której nie stwierdzono obecności dzieci w Przedszkolu we wskazanym okresie, notatki służbowe z rozmów telefonicznych z rodzicami. Organ pierwszej instancji podał, że w myśl obowiązującego w lalach 2018-2019 art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2029) – dalej: "u.f.z.o." – niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Organ wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, potwierdzających, że wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie odpowiada faktycznej liczbie uczniów wówczas, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły/przedszkola zapisane, lecz do niego nie uczęszczają. Miesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów, stanowiąca podstawę naliczania dotacji w poszczególnych miesiącach powinna zawierać faktyczną liczbę uczniów i powinna być ustalana w oparciu o dokumentację przebiegu nauczania prowadzoną przez szkołę, bowiem potencjalna możliwość bycia czy to uczniem, czy przedszkolakiem nie może być pokryta z dotacji. Organ zacytował także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 506/17, w którym wywiedziono, iż "przyjęcie założenia, że dzieci do momentu skreślenia ich z listy wychowanków pozostają uczniami (wychowankami) Przedszkola prowadziłoby do stwierdzenia, że sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej uzasadniałby otrzymywanie dotacji, nawet jeśli w rzeczywistości nie doszłoby do faktycznego uczęszczania przez dziecko do placówki. Ustawa oświatowa we wskazanych już przepisach takiej sytuacji nie przewiduje, gdyż dofinansowaniu podlega zadanie czy to kształcenia, czy wychowania czy wreszcie opieki, które nie może być wykonywane w stosunku do dziecka, które nie uczestniczy w realizacji tych (...). Ponadto uznanie, że dotacja należna jest tak samo na dzieci niekorzystające z placówki przedszkolnej jak i na te, które regularnie do niej uczęszczają, prowadziłoby do nieuprawnionej konsekwencji, że zaprzestanie uczęszczania dziecka do Przedszkola nie ma wpływu na przyznaną dotację". Organ I instancji stwierdził więc, że w rozpatrywanym stanie faktycznym wszystkie wymienione w decyzji dzieci, na które dotacja została pobrana: odpowiednio w sierpniu 2018 r. i 2019 r. "utraciły status wychowanka Niepublicznego Przedszkola "P." w B.. Dzieci nie uczęszczały do Przedszkola przez cały miesiąc, co nic pozostaje bez wpływu na przyznaną dotację. Nieobecność ta nie miała charakteru krótkotrwałego ani wynikającego ze zdarzenia losowego, gdyż była powiązana z decyzją rodziców o nieuczęszczaniu dziecka do Przedszkola. Dzieci nie kontynuowały nauki w Przedszkolu w kolejnym roku szkolnym, co implikuje wniosek o trwałym charakterze ich nieobecności w tej placówce. Brak formalnego wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej przez rodziców dziecka nie stanowi podstawy do pobierania na to dziecko dotacji zważywszy na jego nieuczęszczanie do placówki, o czym rodzice poinformowali Przedszkole w czerwcu. Powyższe okoliczności zostały ustalone na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, w której kontrolujący nie stwierdzili obecności dziecka w Przedszkolu odpowiednio w sierpniu 2018 i 2019 r. oraz na podstawie rozmów telefonicznych przeprowadzonych przez kontrolujących z rodzicami dzieci. Kolegium oceniając argumentację organu I instancji przyznało mu rację również i w tym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że dotacja dla szkół i placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego mają charakter roczny. Dotacja przekazywana jest na podstawie comiesięcznych informacji o liczbie uczniów. Dane przedstawiane w informacji mają stanowić odzwierciedlenie stanu faktycznego - tj. określać rzeczywistą liczbę uczniów w danym miesiącu. Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji. W ocenie Kolegium pojęcie "każdego ucznia" musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań. Przy czym przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Kolegium podkreśliło zatem, że jak wynika z akt sprawy wobec dzieci: B. G., I. B., J. B., K. G. zostały zawarte umowy o korzystanie z usług przedszkola na rok szkolny 2017/2018, przy czym rok szkolny 2017/2018 rozpoczął się [...] września 2017 r., a zakończył [...] czerwca 2018 r. Przedszkole powzięło informację, iż dzieci nie będą uczęszczać do placówki w wakacje - sierpień 2018 r., a od nowego roku szkolnego dzieci rozpoczynały naukę w szkole. Podobnie, wobec dzieci: M. A., M. K., M. Ł., L. O. A. S. umowy o korzystanie z usług przedszkola zawarto na rok szkolny 2018/2019, przy czym rok szkolny 2018/2019 rozpoczął się [...] września 2018 r. a zakończył [...] czerwca 2019 r. Przedszkole powzięło informację, iż dzieci nie będą uczęszczać do placówki w wakacje - sierpień 2019 r., a od nowego roku szkolnego dzieci rozpoczynały naukę w szkole. Z powyższych względów, skoro rodzice dzieci potwierdzili brak uczęszczania dzieci do placówki przez wakacje, a umowy zawarte zostały na konkretny rok szkolny, który kończył się odpowiednio [...] czerwca 2018 r. oraz [...] czerwca 2019 r. dzieci te faktycznie nie uczęszczały do placówki w sierpniu 2018 i 2019, dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium, ustalenie wysokości dotacji w miesiącach wakacyjnych według stanu liczby uczniów z miesiąca czerwca nie znajduje podstaw w zapisach ustawowych, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.f.z.o. - dotacja przysługuje na każdego ucznia objętego tymi formami wychowania przedszkolnego, a co za tym idzie, wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do ww. form wychowania przedszkolnego w danym miesiącu. W związku z powyższym, w przekonaniu Kolegium w sprawie nie naruszono art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez uznanie, że dotacje pobrane na ucznia przedszkola w okresie kiedy nie obowiązywała umowa o korzystanie z usług przedszkolnych, a rodzice zawiadomili o nieuczęszczaniu dziecka przez wakacje do placówki, przy zaistnieniu okoliczności, iż dziecko od kolejnego roku szkolnego nie było uczniem tego przedszkola - stanowią dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. Reasumując, mając na uwadze stan faktyczny jaki zaistniał w sprawie oraz odpowiadający mu stan prawny organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu oraz prowadzenie postępowania niezgodnie z wnioskiem, 2) art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organu na podstawie przepisów prawa, które nie dają podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej zobowiązanie do zwrotu, 3) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, 4) art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie faktycznej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie toczyło się bez udziału Skarżącej w całkowicie innym przedmiocie niż wnioskowano, 5) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wewnętrzne dokumenty kontroli w postaci protokołu z kontroli, wystąpienia pokontrolnego czy wyników kontroli stanowią dokumenty urzędowe, podczas gdy stanowią one jedynie normalne dowody, dowody w sprawie, podlegające badaniu i ocenie na równi z innymi dowodami w postępowaniu o stwierdzenie zwrotu dotacji, 6) art. 72 § 1-2, art. 73 § 1-2, art. 75 w zw. z art. 60 pkt 1 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez odmowę określenia kwoty zobowiązania, podczas gdy wniosek nie dotyczył tego przedmiotu, 7) art. 75 i 77 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 8) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne i niepełne uzasadnienia decyzji, gdyż decyzja i uzasadnienie nie dotyczą wniosku Strony, 9) art. 138 § 2, art. 16 i art. 100 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych SKO z decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., oraz utrzymanie w mocy przez SKO decyzji naruszającej wydane wcześniej wytyczne, 10) art. 17 ust. 3 ustawy z dnia [...] października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że dotacje pobrane na ucznia przedszkola w okresie wakacyjnym stanowią dotacje pobrane w nadmiernej wysokości, II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: 1) art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, poprzez uznanie, że nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania wskutek zapłaty, 2) 21 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. 61 k.p.a. i w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania, 3) art. 31 ust. 1 ustawy prawo oświatowe, poprzez błędne uznanie, że rok szkolny trwa do czerwca, a nie do 31 sierpnia kolejnego roku kalendarzowego, błędne uznanie, że dzieci nie były uczniami w sierpniu, 4) art. 17 ust. 1 u.f.z.o., co do ustalenia, że przedszkole nie miało prawa do dotacji na uczniów w sierpniu 2018 r. i 2019 r. W uzasadnieniu skargi Strona podkreśliła, iż organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie w innym zakresie niż obejmował wniosek Strony. Skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz w szerokim uzasadnieniu skargi, powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyżej wskazany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] maja 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2022 r. (k. 42 akt sądowych). Wcześniej Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją rozstrzygnięć, choć zasadniczo z innych powodów niż objętych zarzutami skargi. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2021 r. o odmowie określenia Skarżącej kwoty dotacji za lata 2018-2019 przypadającej do zwrotu jako pobranej w nadmiernej wysokości. Powyższa decyzja Prezydenta M. B. została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma właściwe odczytanie treści wniosku Skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO uznało, że obowiązek wydania decyzji (mając na względzie jej deklaratoryjny charakter) nie powstaje w przypadku, gdy dotacja została zwrócona w terminie, a w konsekwencji nie zostały naliczone żadne odsetki. Kolegium ponadto przyjęło, że skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to wobec jego wygaśnięcia poprzez zapłatę - nie ma konieczności wydawania decyzji nakazującej ten zwrot. Organ odwoławczy przychylił się też do stanowiska, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Skarżąca nie była zobowiązana do zapłaty na rachunek M. B. żadnej kwoty z tytułu dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości. Jednocześnie samo postępowanie było przeprowadzone zgodnie z wnioskiem Skarżącej, w świetle sformułowanego w nim żądania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacja podatkowej. W literaturze wskazuje się m.in., że "do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. W związku z uregulowaniem w ustawie o finansach publicznych problematyki ulg w zapłacie należności (art. 64 u.f.p.), instytucji potrącenia (art. 65 u.f.p.), odwołania do zasad odpowiedzialności solidarnej w Kodeksie cywilnym (art. 65 u.f.p.), przedawnienia wybranych należności (art. 66a u.f.p.) w pozostałym zakresie odpowiednie (tzn. z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych) zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. Jako mające największe znaczenie w praktyce wskazać należy na sposoby powstania zobowiązań (art. 21 o.p.), termin zapłaty (art. 47 o.p.), odsetki za zwłokę (art. 53 o.p.), przedawnienie zobowiązania (art. 70 o.p.), instytucję nadpłaty i jej stwierdzenie (art. 72 i 75 o.p.), następstwo prawne (art. 93–106 o.p.) oraz odpowiedzialność osób trzecich (art. 107–119 o.p.)" – por. P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2020, LEX/el. Z kolei stosownie do art. 72 § 1 pkt Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W piśmie Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazuje ona, że wyłącznym zamiarem wpłaty kwoty wynikającej z ustaleń kontroli było uniknięcie naliczania odsetek. Sformułowała też żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego co do orzeczenia o zwrocie wpłaconej kwoty. Wniosła też o wszczęcie postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za rok 2018 i 2019 jako pobranej w nadmiernej wysokości. Intencją wniosku Skarżącej jest odzyskanie dobrowolnie wpłaconej kwoty, dokonanej ze świadomością, że jest ona w jej ocenie nienależna. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Skarżąca dokonała wpłaty kwoty [...]zł wynikające z ustaleń ujętych w protokole kontroli oraz dokumentacji pokontrolnej. Jak wyżej wskazano w sprawach dotyczących dotacji na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p. w zakresie w niej nieuregulowanym znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej w tym dotyczące nadpłat. W literaturze prezentowany jest pogląd, że "(...) Wygaśnięcie zobowiązania podatkowego na skutek zapłaty nie pozbawia podatnika możliwości wykazania, że zapłacił więcej, niż wynosiło zobowiązanie. Sytuacja taka ma zwłaszcza miejsce wtedy, gdy podatnik ma wątpliwość co do prawidłowości swojego rozliczenia podatkowego i uiszcza podatek w wysokości wyższej niż, jak przypuszcza, powinien zapłacić." (por. B. Dauter [w:] S. Babiarz i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2019, s. 408). Ponadto wskazuje się, że "(...) Wszczęcie postępowania z urzędu charakterystyczne jest dla spraw związanych z weryfikacją samoobliczenia dokonywanego przez podatników." (por. P. Pietrasz [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, Warszawa 2022, LEX/el.). Stąd też biorąc pod uwagę fakt, że decyzje w sprawach dotacji mają charakter deklaratoryjny daje podstawy do przyjęcia, że wniosek, którego intencją jest zwrot nienależnie zapłaconej kwoty dotacji dotyczy stwierdzenia nadpłaty z tego tytułu. W postępowaniu tym Skarżąca będzie mogła podnosić wszelkie argumenty i przedstawiać dowody przemawiające za Słusznością prezentowanego stanowiska. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli mimo jego podpisania. Należy bowiem zauważyć, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty do czasu upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości (por. art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. art. 79 § 2 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Na tle wszczęcia postępowania w literaturze wskazuje się, że "(...) Wniosek, zgodnie z art. 165 o.p., wszczyna postępowanie, którego celem jest rozstrzygnięcie, czy powstała nadpłata, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. "Fakt, iż skarżąca nie nazwała swojego wniosku w sposób precyzyjny, tj. "wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty", nie zwalnia organów podatkowych od prawidłowego jego zakwalifikowania i załatwienia" (por. L. Etel [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, Warszawa 2022, LEX/el.). Pogląd ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na tożsame brzmienie art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 61 § 1 k.p.a. Jak zauważył WSA w Opolu "(...) Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania." (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 144/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie znajduje jednakże uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) polegający na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie wydano w sprawie zapadło takie rozstrzygnięcie. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., którego Skarżąca upatruje w braku zapewnienia jej faktycznej możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz odmowy wydania jakiejkolwiek decyzji, co ograniczyło jej prawo do sądu. Skarżąca nie była skrępowana w możliwości udziału w postępowaniu organ pierwszej instancji w kierowanych do niej zawiadomieniach wskazywał na możliwość składania wniosków dowodowych, czy możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Skorzystała również z możliwości osobistego zapoznania się z aktami sprawy. Nie można też zgodzić się z zarzutem odmowy wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie. Niezależnie od tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań Skarżącej, czy zostało uchylone w toku kontroli sądowej, zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto nie jest trafny zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., w ramach którego Skarżąca kwestionuje uznanie dokumentów sporządzonych w ramach kontroli, jako dowodów w sprawie. W tym zakresie aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez WSA w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 271/19, do którego nawiązywała zarówno Skarżąca, jak i organ. Nie powtarzając zatem całej zawartej tam argumentacji wskazać należy przede wszystkim, że dokumenty kontroli wymienione przez Skarżącą są dokumentami urzędowymi. Należy również zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. (doręczonym w dniu [...] czerwca 2021 r.) zostały włączone do akt sprawy i były przedmiotem oceny w toku postępowania. Dotyczy to także zastrzeżeń Skarżącej z dnia [...] lutego 2020 r. Należy w tym miejscu wskazać, że Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2021 r. Brak ustaleń organu wykraczających poza poczynione w toku kontroli nie świadczy o tym, że organ nie przeprowadził postępowania, a tym bardziej o naruszeniu art. 76 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ uznał, że zgromadzone w aktach sprawy materiały stanowią dowody w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Podsumowując, w ocenie Sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której działanie organu prowadzi w istocie do uniemożliwienia Stronie uzyskanie stanowiska organu co do zasadności dokonanych czynności, w niniejszej sprawie - co do stwierdzenia, że wpłacona konkretna kwota była należna, czy też nie oraz jej zwrotu. Zdaniem Sądu w tej sytuacji przedwczesne zatem jest odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów natury merytorycznej. Ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając powyższe rozważania, organ dokona w wydanej decyzji wnikliwej oceny i kwalifikacji wniosku Skarżącej w świetle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy i odniesienie. Mając powyższe uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). T. Wójcik U. Wiśniewska L. Kleczkowski