I SA/Bd 205/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska, asesor WSA Mirella Łent, Protokolant Damian Bronowicki, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. na postanowienie Starosty M. z dnia [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane w całości, 3. zasądza od Starosty M. na rzecz skarżącej 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 kwietnia 2004r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] 2004r. wystawionego przez Gminną Spółkę Wodną w J. Jako podstawę prawną wniesionych zarzutów podała art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Stwierdziła, że nie jest członkiem ww. Spółki Wodnej. W związku z tym nie jest zobowiązana do uiszczenia składek na jej rzecz. Zobowiązanym do ponoszenia składek na rzecz Spółki Wodnej jest Przedsiębiorstwo Rolnicze "G." Sp. z o.o. w J. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. Nr [...] Spółka Wodna w J. działając jako wierzyciel zajęła stanowisko, iż zasadna jest windykacja składek członkowskich za lata 2002-2003 r. od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. objętych wymienionym tytułem wykonawczym. W uzasadnieniu postanowienia podała, że podstawą wszczęcia egzekucji jest art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Wskazała, że ma prawo egzekwować składki na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzanych przez Agencję. Egzekwowanie należnych składek na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych od dzierżawcy gruntów Skarbu Państwa byłoby naruszeniem obowiązującego prawa. Nie zmienia tych ustaleń umowa dzierżawy zawarta przez Agencję z dzierżawcą. Uważa, że na Agencji ciąży przewidziany w art. 77 w/w ustawy obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1996r. sygn. akt SA/Bk 1043/95. Na powyższe postanowienie Agencja wniosła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że Agencja jest członkiem Spółki Wodnej w J. oraz naruszenie art. 171 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że Agencja nie będąc członkiem Spółki jest zobowiązana do ponoszenia świadczeń na jej rzecz. Podniosła, że składki za lata poprzedzające 2002r. opłacało Przedsiębiorstwo Rolnicze "G." Sp. z o.o. w G., która dzierżawi grunty od Agencji. Na mocy umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 1994r. dzierżawca jest obowiązany do ponoszenia między innymi składek na rzecz Spółki Wodnej. Wskazała, że przepis art. 165 ust. 7 Prawa wodnego dopuszcza możliwość rozporządzania prawem członka na podstawie czynności prawnej. Ponadto uważa, iż postanowienie wierzyciela narusza §10 ust. 1 pkt 2 Statutu Spółki Wodnej, który wyraźnie wskazuje, że do uiszczania i wykonywania świadczeń na rzecz spółki są zobowiązani właściciele (użytkownicy) gruntów lub zakładów, którzy do spółki nie należą, a zostali zobowiązani do opłacania składek i wykonywania świadczeń na jej rzecz. Agencja zaznaczyła, że powołane przez Spółkę orzeczenie NSA nie dotyczy bezpośrednio składek na rzecz spółki wodnej, w związku z tym nie może mieć zastosowania w sprawie. Agencja nie jest obowiązana do zapłaty należności, ponieważ nie została obciążona obowiązkiem poniesienia świadczeń w trybie decyzji wydanej przez starostę na podstawie art. 171 Prawa wodnego. Na Agencję nie można przerzucać obowiązku uiszczenia składek, skoro ten obowiązek ciąży na innym podmiocie, tj. na dzierżawcy. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. Nr [...] Starosta M. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na powyższe postanowienie Starosty Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Bd 689/04 uchylił zaskarżone postanowienie. Starosta M. postanowieniem z dnia [...] 2005r. Nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie Gminnej Spółki Wodnej w J. Wskazał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia. Okoliczność, iż Spółka "G." regulowała składki członkowskie w latach 1995-2001, nie oznacza, że była członkiem Spółki Wodnej. Dowodzi jedynie, że uiszczała składki za Agencję. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art.165 ust. 7 ustawy Prawo wodne następca prawny członka spółki wodnej wstępuje w jego prawa i obowiązki. Państwowe Gospodarstwo Rolne w G. było członkiem Gminnej Spółki Wodnej w J. W związku z powyższym Agencja Nieruchomości Rolnych, jako następca prawny członka spółki wodnej wstępuje w jego prawa i obowiązki. Wskazał, że stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań. W związku z tym stwierdził, że na Agencji Nieruchomości Rolnych spoczywa obowiązek opłacania składek pomimo wydzierżawienia nieruchomości rolnej Przedsiębiorstwu Rolniczemu "G." Spółka z o.o. Na powyższe postanowienie Agencja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności tego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie. Podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że na Agencji Nieruchomości Rolnych spoczywa obowiązek opłacania składek członkowskich, mimo że Agencja wydzierżawiła nieruchomości Przedsiębiorstwu Rolniczemu "G." Sp. z o.o. Uważa, że organ egzekucyjny oraz sąd administracyjny nie badają kwestii, czy zasadnym było egzekwowanie składek członkowskich na rzecz Gminnej Spółki Wodnej od Agencji. Powołała się na wyrok tut. Sądu z dnia 22 lutego 2005r. sygn. akt I S.A. Bd/602/04. Skarżąca uważa, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 165 ust. 7 Prawa wodnego, kwestionując możliwość przejęcia przez dzierżawcę obowiązku opłacania składek członkowskich. Przepis ten dopuszcza możliwość następstwa prawnego członka między innymi poprzez rozporządzenie prawem członka na podstawie czynności prawnej. Ponadto obowiązek opłacania składek przez dzierżawcę wynika z § 10 statutu Gminnej Spółki Wodnej, który stanowi o obciążeniu użytkowników gruntów. Natomiast Agencja Nieruchomości Rolnych nie była traktowana przez Spółkę jako jej członek i nie mogła korzystać w pełni z przysługujących jej praw członkowskich, gdyż nie była zawiadamiana o zgromadzeniach członków, ani też nie była informowana o pracach organów statutowych Spółki. Zdaniem skarżącej, to dzierżawcy - jako użytkownicy gruntów - ponoszą obciążenia wynikające z czerpania korzyści z urządzeń utrzymywanych i konserwowanych przez spółkę wodną. Prawo wodne jednoznacznie ustala, że wysokość składek i innych świadczeń ponoszonych na rzecz spółek wodnych została oparta na kryterium "korzyści". W stosunku do członków spółki dotyczy to korzyści uzyskiwanej przez członka w związku z działalnością spółki (art. 170 ust. 2 ustawy), a w stosunku do nie-członków - dotyczy to korzyści z urządzeń spółki (art. 171 ust. 1 ustawy). W ocenie strony powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzeczeniu NSA z dnia 21 grudnia 1998r. sygn. akt IV S.A. 1846/96. Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest jednostką odnoszącą jakiekolwiek korzyści z działalności Spółki i nie korzysta z jej urządzeń. Bezpośrednie korzyści z tego tytułu odnosi użytkownik nieruchomości, w tym przypadku dzierżawca kompleksu gruntów objętych terenem działania Spółki Wodnej w J. W odpowiedzi na skargę Starosta M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu tylko z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zaś, że zaskarżona decyzja lub postanowienie ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Spór sprowadza się do ustalenia, czy zasadne jest stanowisko Starosty M. utrzymującego za wierzycielem, iż na skarżącej ciąży obowiązek zapłaty składek członkowskich za 2002r. i 2003r. na rzecz Spółki Wodnej w J. Strona kwestionując stanowisko wierzyciela twierdzi, iż nie jest członkiem wymienionej Spółki Wodnej i nie jest zobowiązana do uiszczania składek członkowskich. W ocenie Sądu zagadnieniem wyjściowym w sprawie jest ustalenie zakresu stosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Na podstawie obowiązującego w dacie wystawienia tytułu wykonawczego - art. 2 § 1 pkt 5 ww. ustawy - egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 170 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zgodnie z którym do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z powyższego zatem wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy zobowiązany do płacenia składek uchyla się od wykonania tego obowiązku na rzecz spółki wodnej, wówczas powstały dług może być egzekwowany na drodze egzekucji administracyjnej. Jednocześnie w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określono, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Ustawodawca zatem dopuszcza taką sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku i wysokości zapłaty należności, ale jej zaspokojenie następuje w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kontrolę sądową na tym etapie sprawują sądy administracyjne. W zaskarżonej sprawie organ podnosi, że Agencja jest członkiem Spółki Wodnej w J., natomiast skarżąca tę okoliczność kwestionuje. W rzeczywistości zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy Agencja jest członkiem wskazanej Spółki Wodnej, a w konsekwencji, czy ciąży na niej obowiązek uiszczenia składek członkowskich. W ocenie Sądu ten spór nie może być rozstrzygany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie, czy Agencja była w 2002r. i w 2003r. członkiem Spółki Wodnej w J., a w konsekwencji, czy ciążył na niej obowiązek zapłaty składek członkowskich należy do właściwości sądu powszechnego. Wierzyciel ma prawo wystawić tytuł wykonawczy wyłącznie przeciwko członkowi Spółki Wodnej, ale skoro między stronami to zagadnienie oraz istnienie obowiązku zapłaty składek jest sporne, to wystawienie przez Spółkę Wodną tytułu wykonawczego było przedwczesne (por.: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1965r. sygn. akt II CZ 60/65; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2000r. sygn. akt III S.A. 1262/99, Lex nr 47231). Postępowanie egzekucyjne w administracji nie może być płaszczyzną, na której ustala się, czy skarżąca Agencja jest członkiem Spółki Wodnej i w konsekwencji, czy ciąży na niej obowiązek uiszczenia składek członkowskich z tego tytułu. Zauważyć należy, że przepisy ustawy określają do jakich obowiązków stosuje się egzekucję administracyjną. Z art. 3 i art. 3a tej ustawy wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się: 1) do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego; 2) do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa; 3) do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9, wynikających z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez obce państwa; 4) do zobowiązań określonych w art. 8 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, długów celnych w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych - o ile wynikają one z deklaracji lub z zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, z informacji o opłacie paliwowej. Analiza przytoczonych przepisów prawa pozwala stwierdzić, iż składek członkowskich, których dochodzi w drodze egzekucji administracyjnej Spółka Wodna w J. nie można zaliczyć do żadnego z przypadków wyżej podanych. W tej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 4 wskazanej ustawy, na podstawie którego do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. W związku z tym, nie jest wystarczające do faktycznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, iż dany obowiązek podlega windykacji w tym trybie mocą określonego przepisu prawa. Składki i świadczenia członków spółki wodnej stanowią należność cywilnoprawną, a jeżeli istnieje spór co do okoliczności, czy Agencja jest członkiem Spółki Wodnej w J. oraz, czy zasadne jest żądanie zapłaty składek członkowskich, to w pierwszej kolejności należy go poddać pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego. Wierzycielowi będzie przysługiwało prawo do wystawienia tytułu wykonawczego i dochodzenia należności na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji w zależności od wyniku postępowania cywilnego. Sąd w obecnym składzie nie przesądza, czy Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. była w 2002r. i w 2003r. członkiem Spółki Wodnej w J. obowiązanym do zapłaty składek członkowskich, czy też taki obowiązek na niej nie ciążył. Niedopuszczalne jest w państwie prawa przymusowe egzekwowanie należności z tytułu składek członkowskich na rzecz spółki wodnej, skoro nie został rozstrzygnięty spór, czy dany podmiot posiada status członka tej spółki. Sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w zakresie powyższego sporu. Zaskarżone postanowienie narusza zasady ogólne wynikające z art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku postępowania należy podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego według wzoru spoczywa również na wierzycielu, którego należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym że w tym przypadku nie wymaga się opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową (art. 26 § 1 tej ustawy). Jednocześnie Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej jakoby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z tej przyczyny, iż zostało wydane pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia przez ten sam organ tej samej sprawy. Zauważyć należy, że uprzednio wydane postanowienie Starosty M. z dnia [...] 2004r. Nr [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Bd 689/04. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Jednocześnie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania.