I SA/Bd 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor sądowy Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. D. na akt Starosty N. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości 3. zasądza od Starosty N. na rzecz skarżącego – Z. D. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...]. Z. D. wystąpił do Starosty N. z wnioskiem o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...]. nabył samochód osobowy marki V. . W dniu [...] zwrócił się do wydziału komunikacji Starostwa Powiatowego w N. o zarejestrowanie przedmiotowego pojazdu, wydanie tablic rejestracyjnych oraz niezbędnych dokumentów. Wówczas został zobligowany do zapłaty kwoty 500 zł za kartę pojazdu co było niezbędne do odbioru dokumentów. Kwota 500 zł została uiszczona wraz z innymi opłatami administracyjnymi w kasie urzędu w dniu odbioru dokumentów. Następnie strona dowiedziała się, iż rzeczywiste koszty związane z wystawieniem dokumentu są wielokrotnie niższe niż pobierana opłata oraz , że praktyka nakładania takich opłat jest niezgodna z prawem Wspólnot Europejskich. W konsekwencji strona podniosła, iż pobranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł jest niezgodne z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Pismem z dnia [...] organ odpowiedział wnioskodawcy stwierdzając , iż pobierając opłatę działał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo drogowe (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Zgodnie z art. 77 ust. 3 cyt. ustawy organ rejestrujący przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydaje kartę pojazdu za opłatą. Wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł określona była w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie strona wniosła powództwo do Sądu Rejonowego w N. o zapłatę. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd pozew odrzucił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż odmowa zwrotu opłaty ma charakter czynności materialno- technicznej, a na taką czynność służy skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Op 380/05. Pismem z dnia [...] strona wystąpiła do starosty n. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z dnia [...]odmówił zwrotu nadpłaconej kwoty , bowiem nie wystąpiło naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona żąda zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty za kartę pojazdu. Podnosi, iż w żaden sposób nie może zgodzić się z argumentacją podnoszoną przez organy. W ocenie skarżącego szkoda w postaci pobrania zbyt wysokiej opłaty została wyrządzona przez Starostwo Powiatowe, wobec czego to Starosta powinien ją naprawić. Po stwierdzeniu niezgodności aktu normatywnego na podstawie którego pobrana została opłata z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej skarżący uważa, iż ma prawo żądać od Starostwa zwrotu 425 zł . W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należałoby wyjaśnić kwestię właściwości sądu administracyjnego do orzekania w tej sprawie. Sądowi w obecnym składzie znana jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r. w sprawie sygn. akt III CZP 35/07 , w której Sąd przyjął, iż dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę , którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Nie mniej wskazać należy, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania skarżący przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wystąpił z powództwem o zapłatę do sądu powszechnego. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w N. odrzucił pozew uznając za właściwą drogę postępowania sądowo-administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą o p.p.s.a , sąd nie może odrzucić skargi z powodu o którym mowa w § 1 pkt 1 (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W piśmiennictwie na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd , że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi w sprawie, w której sąd powszechny przyjął, że brak drogi sądowej, ale tylko wtedy , jeśli stwierdzi, że skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji , o których jest mowa w art. 3, a równocześnie nie dotyczy spraw, o których jest mowa w art. 5 (por. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Lexis Nexis, Warszawa 2005r. str. 288). W pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy zaskarżone pismo mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest ono decyzją, ani postanowieniem. Nie należy także do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zaskarżone pismo zależy więc od tego, czy spełnia ono warunki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust.3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust.1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust.4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu . Według przepisu § 1 ust.1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust.1 pkt 3 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz.1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu, określone w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz.1966) por. Eugeniusz Ruśkowski w: E. Ruśkowski, Joanna Salachna -Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2004 r., teza 1.3 do art. 5). Nie ma podstaw do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracyjny jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydawania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego, ze strony organu rejestrującego. Przedmiotem sporu, w niniejszej sprawie, nie jest czynność pobrania opłaty przez organ administracyjny, ani informacja organu o obowiązku uiszczenia opłaty, skierowana do strony postępowania rejestracyjnego, przed pobraniem opłaty. Dalsze rozważania nie mogą zatem dotyczyć możliwości i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego tych czynności. Trzeba natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma odmawiającego zwrotu uiszczonej już opłaty za kartę pojazdu. W odniesieniu do tego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przywołanej wyżej argumentacji wynika, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Nie jest także postanowieniem. Spełnia więc warunek w postaci bycia innym, niż określone w pkt 1- 3 aktem lub czynnością. Przed dalszymi wywodami warto jeszcze zauważyć, że nie ma praktycznego znaczenia zaliczenie zaskarżonego pisma do aktów lub czynności, zwłaszcza, że nie stanowią one różnych form działania administracji (por. Janusz Borkowsk- Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Samorząd Terytorialny 1997 / 5 / 3). Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno- techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. Mariusz Bogusz Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000 /1-2/ 176). W konsekwencji przyjąć należy, że wyartykułowana przez starostę w piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust.3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność materialno- techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji lub czynność podjętą przez ten organ konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu podniesionego w skardze, iż organy administracyjne pobrały opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej kwocie wskazać należy, iż zgodnie z zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że skarżący po sprowadzeniu samochodu osobowego marki V.G. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do właściwego w sprawie Starosty N. o zarejestrowanie samochodu. Organ ten działając na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pobrał opłatę w wysokości 500 zł . Rozporządzenie określające wysokość należnej opłaty za kartę pojazdu wydane zostało na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym , zgodnie z którym, minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu. Prawodawca w ust. 5 tego przepisu określił również, iż w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wobec zarzutu skarżącego, iż opłata w kwocie 500 zł z tytułu wydania karty pojazdu stanowi ukryty podatek, bowiem ustalona rozporządzeniem kwota opłaty wykracza poza koszty jej druku i dystrybucji niezbędne jest ustalenie, czy faktycznie rozporządzenie powyższe wykracza swoim brzmieniem poza ramy delegacji ustawowej. W tym miejscu należy podkreślić, iż w zasadzie brak jest rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najpełniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998r., nr 1 poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2 pos. 63, z 15 grudnia 2000r. sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r. sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podkreślić należy, że Sądowi w rozpatrywanej sprawie znane są ustalenia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04, który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia (w oparciu, o który to zapis została pobrana opłata za wydaną kartę pojazdu) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał ustalił, że niezgodność niniejszego rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji celów w ustawie przemilczanych. Poza tym przedmiotowa opłata, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym, która nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi. Wypada również wskazać, iż jedynie z uwagi na skutki finansowe, jakie wywoła ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej do dnia 01 maja 2006r. celem umożliwienia wprowadzenia nowej regulacji. Istotne jest , iż w momencie wydawania zaskarżonego aktu taki nowy akt prawny rangi podustawowej został wydany - rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji tych kart pojazdu. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu okoliczność, iż pobrana opłata za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej, bowiem wykracza poza te ramy stosując zawyżoną stawkę opłaty za kartę pojazdu o koszty, które nie zostały wyszczególnione w przepisie ustawowym, co potwierdza chociażby stanowisko przedstawiciela Ministra Transportu i Budownictwa wyrażone na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006r. przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie wyżej powołanej (sygn. U 6/04). Sąd w rozpatrywanej sprawie zobowiązany był do wypowiedzenia się w kwestii oceny, czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. U 6/04 stwierdzającego, iż zakwestionowany przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 01 maja 2006r., mógł on stanowić podstawę do pobrania w dniu 19 października 2004r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, Sąd działając w ramach art. 178 ust. 1 Konstytucji RP miał możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i stwierdził, że § 1 pkt 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z uwagi na różnicę w skutkach prawnych takiego stwierdzenia, które w przypadku kontroli dokonywanej przez Sąd skutkują jedynie w indywidualnie rozstrzyganej sprawie, zaś w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami ustawy dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny dotyczą generalnie wszystkich, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku konieczności prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucja takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego powyżej 75 zł była kwota nienależnie uiszczoną. Organ zatem był zobowiązany zwrócić stronie tę kwotę . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł , iż akt ten nie może być wykonany w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy L. Kleczkowski D. Dudra U. Wiśniewska