I SA/Bd 240/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Skarbu Państwa - Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz pełnomocnika skarżącego, radcy prawnego D. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I SA/Bd 240/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i 6 oraz ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej u.s.u.s. Oświadczył, że spełnia przesłanki do umorzenia należności, pozostaje na utrzymaniu żony, nie prowadzi działalności gospodarczej oraz nie posiada żadnego majątku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] października 2011 r., dodatkowej opłaty oraz kosztów upomnienia należnych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy w łącznej wysokości [...] zł z uwagi na nie spełnienie przesłanek warunkujących umorzenie należności wynikających z art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 3 i 6 oraz ust. 3a u.s.u.s. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 w/w ustawy. Podniesiono również, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie może stanowić przesłanki do skorzystania z umorzenia należności z przyczyn szczególnych. W ocenie Zakładu nie wykazano, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. Wyjaśniła, że w latach 2004-2008 prowadziła działalność w zakresie usług transportowych. Firma, z którą współpracowała w zakresie świadczenia usług transportowych okazała się niesolidna i niewypłacalna. Z tego powodu powstały zaległości płatnicze i doprowadziło to do przymusowej likwidacji firmy. Zobowiązany oświadczył również, że jego syn wymaga stałej rehabilitacji, natomiast córka stałej opieki lekarskiej. Ponadto wskazał, że wynagrodzenie za pracę jego żony jest obciążone egzekucją prowadzoną przez Komornika i w związku z tym na utrzymanie domu i rodziny pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Wnioskodawca poinformował, że nie korzysta z pomocy społecznej i w związku z tym jest uzależniony od pomocy rodziny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 u.s.u.s., bowiem prowadzone jest wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. ZUS podniósł, że co prawda nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, jednakże nie stwierdzono braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej o.p., jak również nie stwierdzono, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, że jak wynika z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...] października 2011 r., w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego spisano raporty o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych z uwagi na fakt, że strona przebywała poza granicami kraju. Zdaniem ZUS, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały również umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a w/w ustawy, który stwarza możliwość umorzenia składek pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Organ podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia i osoba ta wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, a w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład wskazał, że zobowiązany ma 36 lat, obecnie nie pracuje. Z ustaleń organu wynikało, że jego żona A. T. jest zatrudniona w [...] i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto (za miesiąc październik 2011 r.). Według raportu RCA za miesiąc listopad 2011 r. podstawa wymiaru składek wyniosła [...] zł. W ocenie organu, strona nie znajduje się zatem w tak trudnej sytuacji materialnej, że konieczność spłaty zadłużenia mogłaby zagrażać dalszej egzystencji. ZUS podkreślił, że zobowiązany nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Nie ustalono również innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1. W skardze skarżący powtórzył argumentację zawartą już w odwołaniu. Stwierdził, że opłacenie niniejszej należności pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Strona zarzuciła organowi, że nie odniósł się do podnoszonych przez nią okoliczności określonych w art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego brak przeprowadzenia dowodu, o który wnioskował powoduje, że naruszona została treść art. 107 § 3 k.p.a. Strona podniosła, że organ naruszył również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem brak jest w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył ją o przysługującym jej prawie złożenia takiego oświadczenia. Skarżący stwierdził także, że organ przed upływem terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie strony skarżącej powyższe naruszenia stanowią przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Organy administracji publicznej, których działanie jest przedmiotem niniejszej kontroli, dopuściły się naruszenia przepisów procedury. Skarżący trafnie zauważył, że stronie postępowania nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, a naruszenia tego dopuszczono się zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Przed wydaniem decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w I. nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada wysłuchania stron jest jedną z kluczowych gwarancji procedury administracyjnej, która zabezpiecza prawo adresata przyszłej decyzji do obrony swoich interesów nie tylko przez wnoszenie środków odwoławczych, ale także przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jednocześnie, w ścisłym związku pozostaje z nią art. 81 powołanej ustawy, w świetle którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jedynie wtedy, gdy strona miała możność zajęcia stanowiska co do przeprowadzonych dowodów. Jak zauważa się w judykaturze, naruszenie tych przepisów może skutkować powstaniem kwalifikowanej wady postępowania. Wadliwość powyższa nie została także usunięta przez organ II instancji, co w rezultacie uniemożliwiło przynajmniej częściową konwalidację wcześniejszej nieprawidłowości. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, ale także postępowania odwoławczego. Takie działanie organu administracji uznać należy za nieuprawnione, naruszające także przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., zobowiązujące organ do działania na podstawie przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, ponadto są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy również w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt. III SA 979/98, wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00). Ustawodawca w art. 10 k.p.a. ustanowił zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kształtuje on zatem prawa strony, czego następstwem prawnym jest to, że strona rozporządza swymi prawami, a zatem w razie odstąpienia przez stronę od ich realizacji nie można z tego tytułu wyprowadzać negatywnych następstw dla strony. Innymi słowy prowadzone postępowanie administracyjne rządzi się określonymi zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich naruszenie w toku prowadzonego postępowania skutkować może wadliwością całego postępowania. Zasada prawa do czynnego udziału doznaje, co prawda, wyjątków wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3), jednakże dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest jedynie wyjątkiem, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż zasadę tą przyjmuje także Europejski Kodeks Dobrej Administracji (art. 16), co wskazuje na wagę tej zasady. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia; organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07). "Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., V SA/Wa 1991/07). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, jak również z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprawdzie zawiadomił stronę, odpowiednio pismami z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2012 r. o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w terminie 3 dni od daty doręczenia pisma, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak decyzje wydał przed upływem możliwości skorzystania przez stronę z przysługującego jej prawa. W postępowaniu w I instancji pismo zostało bowiem odebrane przez stronę w dniu [...] grudnia 2011 r. natomiast decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. Z kolei w postępowaniu odwoławczym, toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismo zostało odebrane przez stronę w dniu [...] stycznia 2012 r. natomiast decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2012 r. Uchybienie to należy uznać za kwalifikowane. Wobec powyżej wykazanej kwalifikowanej wady postępowania, Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, co byłoby, z uwagi na konieczność zapewnienia udziału strony w postępowaniu - przedwczesne. W związku z powyższym, konieczne jest uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ administracji publicznej powinien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić uwagi Sądu w zakresie umożliwienia stronie zajęcia stanowiska co do zebranego materiału dowodowego. W tej sytuacji, skoro decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 81 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym stopień tego naruszenia był tego rodzaju, że miał wpływ na wynik sprawy to Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 250 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.